Das Thema
Die Arbeitnehmerentsenderichtlinie regelt Mindestbedingungen für Arbeitnehmer, die zur Ausführung eines Auftrages für eine begrenzte Zeit in einen anderen Mitgliedstaat entsandt werden. Dies greift indes bislang nicht flächendeckend, sondern betrifft bestimmte Branchen, schwerpunktmäßig insbesondere Bauunternehmer sowie die verarbeitende Industrie. Die dies umsetzende gesetzliche Regelung in Deutschland findet sich im Arbeitnehmerentsendegesetz (AEntG). Nunmehr soll der Anwendungsbereich der Regelungen aufgrund der sog. revidierten Arbeitnehmerentsenderichtline nicht unerheblich ausgeweitet sowie die inhaltlichen Regelungen verschärft werden.
Neuregelung der Arbeitnehmerentsenderichtlinie: Deutschland muss bis Ende Juli 2020 liefern
Nach einer über 20 Jahre lang andauern Diskussion auf politischer Ebene über Inhalt und Reichweit der Reform der Arbeitnehmerentsenderichtlinie 96/71/EG ist es im Frühjahr 2018 zum Durchbruch gekommen. Nachdem sich die Verhandlungsführer des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission im März 2018 auf einen Minimalkonsens verständigt hatten – vgl. dazu bereits Prof. Dr. Stefan Sell im #EFAR – ist die Richtlinie (EU) 2018/957 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 96/71/EG über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen am 28. Juni 2018 mit einer Umsetzungsfrist bis zum 30. Juli 2020 verabschiedet worden.
Durch die Neuregelung – so lautet es in Art. 1 unter der Überschrift „Gegenstand und Anwendungsbereich“ – soll „der Schutz entsandter Arbeitnehmer während ihrer Entsendung im Verhältnis zur Dienstleistungsfreiheit sichergestellt werden, indem zwingende Vorschriften in Bezug auf die Arbeitsbedingungen und den Schutz der Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer festgelegt werden, die eingehalten werden müssen“. Die Neuregelungen beziehen sich u.a. auf folgende Bereiche:
1. Entlohnung entsandter Arbeitnehmer
Für entsandte Arbeitnehmer sollen künftig grundsätzlich die gleichen Vergütungsgrundsätze wie für lokale Arbeitnehmer unter Einbeziehung nicht nur der Grundvergütung, sondern auch weiterer Lohnbestandteile gelten. Die bereits existierenden Regelungen in den Mitgliedstaaten in Bezug auf die Bezahlung des geltenden Mindestlohns hätten sich insoweit als unzureichend erwiesen. Die Reform zielt deshalb darauf ab, neben dem Mindest- und Grundlohn weitere Lohnbestandteile einzubeziehen, die in Rechtsvorschriften oder in allgemeinverbindlichen Tarifverträgen festgelegt werden sollen.
Dies bedeutet, dass zukünftig neben der Grundvergütung auch Prämien oder Zulagen, wie bspw. Weihnachtsgeld, Schlechtwettergeld, Mehrarbeitsvergütung oder Zulagen für besondere Arbeiten berücksichtigt werden müssen. Keine Berücksichtigung sollen hingegen vom Arbeitgeber aufgewandte Kosten für den Umzug, die Unterbringung oder die Verpflegung finden. Die Mitgliedstaaten sind nach dem Vorschlag gehalten, auf transparente Weise die verschiedenen Bestandteile anzugeben, aus denen sich die Vergütung in ihrem Hoheitsgebiet zusammensetzt. Ungeachtet dieses Grundsatzes der Lohngleichbehandlung verbleibt es dabei, dass die Sozialversicherungspflicht sich nach den hierfür einschlägigen Regelungen richtet, wonach diese im Regelfall im Heimatland entsendeter Arbeitnehmer anfallen.
2. Ausweitung der Allgemeinverbindlicherklärung von Tarifverträgen für entsandte Arbeitnehmer
Zudem sollen die durch allgemeinverbindliche Tarifverträge festgelegten Vorschriften für entsandte Arbeitnehmer aller Wirtschaftszweige verbindlich werden. Während die Arbeitnehmer-Entsenderichtlinie bislang nur für bestimmte Branchen gilt – die Mitgliedstaaten können bislang selbst entscheiden, ob sie allgemeinverbindliche Tarifverträge auf entsandte Arbeitnehmer anwenden wollen – entfällt diese Entscheidungsfreiheit zukünftig.
Deutschland hat von dieser Option bislang nur für ausgewählte Sektoren Gebrauch gemacht. Dazu gehören neben der Baubranche der Bergbau, die Abfallwirtschaft und Brief- sowie Sicherheitsdienstleistungen. Auch für Gebäudereiniger und auf Schlachthöfen ist die Richtlinie gültig. Ausgenommen von den Änderungen ist hingegen – angesichts dessen, dass in diesem Bereich doch ein erheblicher Missbrauch gemutmaßt wird, etwas überraschend – das Speditionswesen.
3. Regelungen bei Untervergabeketten
Ferner soll die Richtline sicherstellen, dass Unterauftragnehmer ihren Arbeitnehmern das gleiche Entgelt zahlen müssen wie der Hauptauftragnehmer. Bei sog. Untervergabeketten sollen die Mitgliedstaaten daher die Möglichkeit erhalten, für entsandte Arbeitnehmer die Geltung der Vergütungsvorschriften vorzusehen, die auch für den Hauptauftragnehmer gelten, und zwar auch dann, wenn sich diese Vorschriften aus Tarifverträgen ergeben, die nicht allgemeinverbindlich sind.
Um Missbräuche im Falle der Unterauftragsvergabe zu bekämpfen und die Rechte entsandter Arbeitnehmer zu schützen, sollten die Mitgliedstaaten daher gemäß Artikel 12 der Richtlinie 2014/67/EU geeignete Maßnahmen ergreifen, um die Haftung bei Unteraufträgen sicherzustellen.
4. Vorschriften für Leiharbeitsunternehmen
Auch für Leiharbeitnehmer soll durch die Anwendung des Grundsatzes der Gleichbehandlung mit lokalen Leiharbeitnehmern sichergestellt werden, dass für die Leiharbeitnehmer die gleichen Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen gelten wie für die lokalen Arbeitnehmer. Da die Bundesrepublik Deutschland diese Option der bestehenden Richtlinie bereits in nationales Recht umgesetzt hat, wird dies in keiner Änderung gegenüber der derzeit bestehenden Rechtslage resultieren.
5. Langfristige Entsendung
Nachdem bislang vorübergehende Entsendungen von bis zu fünf Jahren möglich waren und das Europäische Parlament in dem 2016 vorgelegten Reformvorschlag zwei Jahre vorgesehen hatte, sollen zukünftig Entsendungen i.d.R. nicht länger als zwölf Monate, ausnahmsweise bis zu 18 Monate andauern.
Danach gelten für die entsandten Arbeitnehmer unabhängig von dem auf das Arbeitsverhältnis jeweils anwendbare Recht sämtliche Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen, die in dem Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet die Arbeitsleistung erbracht wird, festgelegt sind.
Umsetzung in Deutschland – Die ersten Eckpunkte
Vor dem Hintergrund der bis zum 30. Juli 2020 umzusetzenden Vorgaben hat das Bundesministerium für Arbeit und Soziales am 10. Mai erste Eckpunkte benannt, wie das Arbeitnehmer-Entsendegesetz in Deutschland konkret überarbeitet werden soll.
Im Sommer soll sodann auf Basis dieser Eckpunkte ein Gesetzentwurf vorgelegt werden. Nachfolgend werden diese Eckpunkte der inhaltlichen Gliederung des Papiers unter Beibehaltung der gewählten Überschrift folgend vorgestellt:
1. Gleicher Lohn für gleiche Arbeit
Der Grundsatz der Lohngleichheit soll weitestgehend umgesetzt werden. Der Lohn für die nach Deutschland entsandten Arbeitnehmer soll soweit wie möglich an den für inländische Arbeitnehmer vorgeschriebenen Lohn angeglichen werden.
Während bislang in Deutschland für Arbeitnehmer ausländischer Unternehmen nur die Mindestlohnsätze gelten, sollen die Mitgliedstaaten ihre Entlohnungsvorschriften auch jenseits reiner Mindestlohnsätze auf entsandte Arbeitnehmer anwenden. Hierdurch wolle man Verwerfungen in Branchen, in den Löhne oberhalb des Mindestlohnniveaus gezahlt werden, entgegenwirken. Um dies umzusetzen werde man „folgende Punkte unter Beachtung der Tarifautonomie“ umsetzen:
- Sicherstellung der Anwendung aller gesetzlicher Entlohnungsvorschriften auch auf entsandte Arbeitnehmer
- Gewährleistung des notwendigen gesetzlichen Rahmens, damit die Tarifvertragsparteien entsandte Arbeitnehmer in relevanten Bereichen durch mit zwingender Wirkung erstreckte Entlohnungsvorschriften schützen können
Unter der Unterüberschrift „Bessere Arbeitsbedingungen durchsetzen“ wird zudem angekündigt, dass EU-Arbeitgeber, die in Deutschland wirtschaftlich aktiv sind, die Kosten für Unterkunft, Reisekosten oder Verpflegung nicht ihren Arbeitskräften auflasten können sollen. Entsendebedingte Kosten sollen nach der Entsenderichtlinie grundsätzlich vom entsendenden Arbeitgeber getragen werden.
Für berufsbedingte Reisen entsandter Arbeitnehmer innerhalb des Staates, in den sie entsandt worden sind, sollen dieselben Regelungen gelten wie für inländische Arbeitnehmer. Zudem werde man dafür Sorge tragen, dass entsandte Arbeitnehmer während der Entsendung nicht unter unwürdigen Bedingungen untergebracht werden.
2. Besonderer Schutz langzeitentsandter Arbeitnehmer
Des Weiteren werden besondere Regelungen für langzeitensandte Arbeitnehmer geschaffen, um den insoweit nach einer Entsendung von 12 bzw. 18 Monaten greifenden Grundsatz der vollständigen Gleichstellung mit inländischen Arbeitnehmern in Bezug auf die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen umzusetzen.
Langzeitentsandte Arbeitnehmer seien besonders zu schützen, da die Dauer des Arbeitseinsatzes von EU-Arbeitskräften auf dem deutschen Arbeitsmarkt im Hinblick auf die Lohn- und Wettbewerbskonkurrenz gegenüber inländischen Arbeitnehmern einen Unterschied mache. Unter Beachtung der Richtlinienvorgaben werde man daher folgendes umsetzen:
- Gewährleistung der umfassenden Anwendung der deutschen Arbeitsgesetze auf langzeitentsandte Arbeitnehmer.
- Erweiterung der Mechanismen, um die in Deutschland geltenden allgemeinverbindlichen tarifvertraglichen Arbeitsbedingungen auf langzeitentsandte Arbeitnehmer anzuwenden
- Transparente, praxistaugliche und unbürokratische Ausgestaltung des Verfahrens für die Verlängerung der Frist für die Langzeitentsendung von 12 auf 18 Monate
- Vermeidung der Umgehung der sozialen und rechtlichen Vorschriften über die Langzeitentsendung durch Aneinanderreihungen von mehreren Entsendungen („Kettenentsendungen“)
3. “Klarere Regeln” für Leiharbeitnehmer
Des Weiteren sollen auch Leiharbeitnehmer, die von ihrem Entleiher im Ausland zur Arbeit nach Deutschland entsandt werden, geschützt werden. Die revidierte Entsenderichtlinie stellt insoweit klar, dass auch Kettenentsendungen von Leiharbeitnehmern erfasst sind und den Regeln des deutschen Arbeitsrechts unterliegen. Zur Umsetzung sei folgendes vorgesehen:
- Sicherstellung, dass Leiharbeitnehmer, die in Deutschland eingesetzt werden, vom deutschen Arbeitsrecht erfasst werden
- Schaffung von Informationspflichten von Entleihern, um sicherzustellen, dass Verleiher mit Sitz im Ausland entsprechend informiert sind, wenn ihre Arbeitnehmer in Deutschland eingesetzt werden
4. „Mehr Transparenz auf dem europäischen Arbeitsmarkt“
Ferner soll mehr Transparenz auf dem europäischen Arbeitsmarkt durch bessere Bedingungen für Unternehmen und Beschäftigte geschaffen werden. Mit der revidierten Entsenderichtlinie werden die EU-Mitgliedstaaten verpflichtet, mehr Informationen über die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen bei Entsendungen bereitzustellen. Dies soll durch folgende Maßnahmen umgesetzt werden:
- Stärkung der One-Stop-Plattform für EU-Arbeitgeber und Arbeitskräfte unter Fortentwicklung der bestehenden zentralen deutsche Internetseite (www.zoll.de), um Arbeitgebern mit Sitz im Ausland und ihren hierhin entsandten Arbeitnehmern weiterhin einen leichten und vollständigen Überblick über die in Deutschland zu beachtenden Arbeitsbedingungen zu gewähren.
- Zugänglichmachung aller Tarifverträge, die für entsandte Arbeitnehmer gelten
- Anregung der Bündelung bei der neu geschaffenen Europäischen Arbeitsbehörde als zentrale Informationsstelle für die Informationsangebote der Mitgliedstaaten, damit Arbeitgeber und ihre entsandten Arbeitnehmer eine Übersicht über die den Mitgliedstaaten geltenden Entsenderegeln erhalten
5. „Schutz vor Ausbeutung durch faire Mobilität“
Schließlich will man durch besondere Verfahrensregelungen entsandte Arbeitnehmer besser schützen. Dies soll durch folgende Maßnahmen erreicht werden:
- Stärkung des Klagerecht von entsandten Arbeitnehmern in Bezug auf die erweiterten Rechte, die ihnen aufgrund der revidierten Entsenderichtlinie künftig in Deutschland zustehen, im Inland
- Schaffung einer Unterstützungsmöglichkeit durch Gewerkschaften bei der gerichtlichen Durchsetzung ihrer Ansprüche auch für gewerkschaftslose entsandte Arbeitnehmer
- Flankierung durch Auf- und Ausbau von staatlich unabhängigen, auf die speziellen Bedürfnisse entsandter Arbeitnehmer aus EU-Mitgliedsstaaten zugeschnittener Beratungsangebote, insbesondere Verstetigung des vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales geförderten Projektes „Faire Mobilität“ (www. faire-mobilitaet.de/faelle) mit seinen mehrsprachig ausgerichteten Beratungsstellen in Deutschland
Arbeitnehmerentsenderichtlinie: Umsetzungsspielraum für Deutschland
Während die grundsätzlichen Änderungen, welche mit der revidierten Arbeitnehmerentsenderichtline einhergehen, feststehen und bis zum 30. Juli 2020 fristgerecht umzusetzen sind, bleibt doch in einzelnen Punkten ein nicht unerheblicher Umsetzungsspielraum.
Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales hat nun in seinem Eckpunktepapier erste Anhaltspunkte aufgezeigt, wie es gedenkt, von diesem Spielraum Gebrauch zu machen. Die Diktion und Wortwahl lassen nicht darauf schließen, dass das Ergebnis des nunmehr auszuarbeitenden Gesetzentwurfes für Arbeitgeber leicht verdaulich sein wird. Es steht eine weitere bürokratische Hemmschwelle im grenzüberschreitenden Personaleinsatz zu befürchten.
Unabhängig hiervon bleibt der Ausgang zweier von Polen und Ungarn gegen die Kommission eingeleiteter Klagen wegen Verstoßes der Richtline gegen die Dienstleistungsfreiheit ihrer Unternehmen (Rechtssachen C-620/18 und C-626/18) abzuwarten. Die weitere Entwicklung bleibt spannend.
RA Dr. Gunther Mävers, Maître en droit (Aix-en-Provence)
michels.pmks Rechtsanwälte
(Köln)
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