Das Thema
Es ist nun über zweieinhalbhalb Jahre her, dass das Vereinigte Königreich sich in einem am 23. Juni 2016 abgehaltenen Referendum mit denkbar knapper Mehrheit (51,9% / 48,1%) dafür ausgesprochen hat, aus der EU auszutreten. Nach dem am 29. März 2017 durch schriftliche Mitteilung gegenüber dem Europäischen Rat erklärten Austritt, der allerdings erst nach Ablauf von zwei Jahren wirksam wird, sind mit einiger Verzögerung Verhandlungen über die Konditionen des Austritts aufgenommen worden.
Vor. ca. einem Jahr war es zu einem ersten Durchbruch in den Verhandlungen gekommen und im Frühjahr wurde der erste Entwurf des Austrittsabkommens von der EU vorgelegt. Ungeachtet dessen wurde weiterhin überaus kontrovers diskutiert. Letztlich ist es vor einigen Wochen allen Widrigkeiten zum Trotz im November 2018 gelungen, den entscheidenden Durchbruch zu erzielen. Am 14. November 2018 haben sich die Europäische Union und das Vereinigte Königreich auf die revidierte Fassung des Austrittsabkommen verständigen können, die eine Übergangsregelung bis zum 31. Dezember 2020, die allerdings einmalig für einen indes nicht näher bestimmten Zeitraum einvernehmlich verlängert werden kann, beinhaltet.
Dieses kann allerdings erst dann in Kraft treten kann, wenn es sowohl vom Vereinigten Königreich als auch von der EU ratifiziert wurde. Soweit der Rat im Einvernehmen mit dem austretenden Staat keine abweichende Vereinbarung schließt, finden die europäischen Verträge – vorbehaltlich einer einvernehmlich zwischen allen Mitgliedstaaten vereinbarten Verlängerung – somit zwei Jahre nach dem formellen Antrag – d.h. mit Ablauf des 28. März 2019 – keine Anwendung mehr, Art. 50 Abs. 3 EUV. Dies wird gemeinhin als „hard BREXIT“ oder „no deal“ bezeichnet und würde mit erheblichen Handelshemmnissen zwischen dem Vereinigten Königreich und dem europäischen Festland einhergehen, deren wirtschaftliche Auswirkungen immens wären.
All dies ist Grund genug, sich nun nochmals eingehend mit den Auswirkungen des Austritts aus Sicht des Aufenthaltsrechts zu befassen und die (voraussichtliche) zukünftige Rechtslage zu betrachten.
“The deal”: Was gilt jetzt und was zukünftig?
In Bezug auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit ist zunächst erforderlich, sich zu vergegenwärtigen, welche Regelungen nach derzeit gültiger Rechtslage zumindest bis zum 29. März 2019 noch gelten und was sich (voraussichtlich) zukünftig nach dem Austrittsabkommen ändern würde.
Geltende Rechtslage bis zum Austritt
Staatsangehörige des Vereinigten Königreichs sind – dabei bleibt es auch nach der am 29. März 2017 erfolgten Austrittserklärung – EU-Staatsangehörige oder – genauer – Unionsbürger. Art. 17 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) bestimmt, dass Unionsbürger ist, wer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates besitzt. Dies ist jedenfalls bis zum Ablauf von zwei Jahren nach der Austrittserklärung, d.h. bis zum 28. März 2019, der Fall. Derzeit gelten daher auch die Privilegien für Staatsangehörige des Vereinigten Königreichs in Bezug auf das Aufenthaltsrecht sowie die (Arbeitnehmer-)Freizügigkeit (weiter). Dies beinhaltet das Recht der Arbeitnehmer,
- sich um tatsächlich angebotene Stellen zu bewerben;
- sich zu diesem Zweck im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen;
- sich in einem Mitgliedstaat aufzuhalten, um dort nach den für die Arbeitnehmer dieses Staates geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften eine Beschäftigung auszuüben;
- nach Beendigung einer Beschäftigung im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats unter Bedingungen zu verbleiben, welche die Kommission durch Verordnungen festlegt.
Diese Privilegien in Bezug auf das Aufenthaltsrecht und die Arbeitnehmerfreizügigkeit gelten aber auch nach Abgabe der Austrittserklärung durch das Vereinigte Königreich für die Dauer von 2 Jahren (vorbehaltlich einer einvernehmlich vereinbarten Verlängerung dieser Frist) uneingeschränkt weiter.
Voraussichtliche Rechtslage nach dem Austritt
Das Austrittsabkommen sieht zur Abfederung der Auswirkungen des Austritts auf die Unionsbürger und britischen Staatsbürger eine Übergangsregelung („Implementation Period“) bis zum 31. Dezember 2020 vor, die im Einzelnen folgende Regelungen beinhaltet:
Arbeitnehmerfreizügigkeit
EU-Bürger, die zum Zeitpunkt des EU-Austritts rechtmäßig vorübergehend oder dauerhaft im Vereinigten Königreich aufhalten, können dort weiter wohnen, arbeiten (oder im Sinne von Artikel 7 Absatz 3 der Freizügigkeitsrichtlinie unverschuldet arbeitslos werden, sich selbstständig machen, studieren oder auf Arbeitssuche sind) oder studieren. Dasselbe gilt für britische Staatsangehörige, die in einem Mitgliedstaat der EU leben.
Personen, die sich zum Zeitpunkt des Austritts bzw. der Austrittsvereinbarung vorübergehend oder dauerhaft im Vereinigten Königreiche aufhalten, können auch weiterhin im Land verbleiben. Entsprechendes gilt für britische Staatsangehörige, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat der EU aufhalten. Dies gilt auch für die mit ihnen in nichtehelicher Lebensgemeinschaft lebenden Personen. Der Wunsch der Verhandlungsführer des Vereinigten Königreichs, auch eine Regelung in Bezug auf britischen Staatsangehörigen zu treffen, die nach dem Stichtag zu einem späteren Zeitpunkt in einen Mitgliedstaat der EU ziehen, wurde seitens der Verhandlungsführer der EU unter Hinweis darauf, hierfür kein Mandat zu haben, sowie dass dies einer späteren Vereinbarung vorbehalten bleibe, zurückgewiesen.
Bürgerinnen und Bürger der EU und des Vereinigten Königreichs müssen sich bei Ablauf des Übergangszeitraums entsprechend dem EU-Freizügigkeitsrecht rechtmäßig im Aufnahmestaat aufhalten. Das Austrittsabkommen verlangt indes keine persönliche Anwesenheit im Aufnahmestaat bei Ende des Übergangszeitraums – zeitweilige Abwesenheiten berühren das Aufenthaltsrecht nicht, und längere Abwesenheiten, die das Recht auf dauerhaften Aufenthalt nicht einschränken, sind zulässig.
Die vorstehenden Rechte enden nach dem Austrittsabkommen nicht mit dem Übergangszeitraum. Dies bedeutet, dass Unionsbürger ihr Aufenthaltsrecht im Wesentlichen unter denselben materiellen Bedingungen wie nach dem EU-Freizügigkeitsrecht behalten, jedoch bei den britischen Behörden einen neuen Aufenthaltsstatus im Vereinigten Königreich beantragen müssen. Nach einem fünfjährigen rechtmäßigen Aufenthalt im Vereinigten Königreich wird der Aufenthaltsstatus im Vereinigten Königreich zu einem dauerhaften Status aufgewertet, der mehr Rechte und einen besseren Schutz beinhaltet.
Entsprechendes gilt für britische Staatsangehörige, welche sich weiterhin in einem Mitgliedstaat der EU rechtmäßig aufhalten nach Ablauf von 5 Jahren.
Familienangehörige
EU-Bürger, die sich zum Zeitpunkt des EU-Austritts bereits vorübergehend oder dauerhaft rechtmäßig im Vereinigten Königreich aufhalten, haben einen Anspruch auf Familienzusammenführung auch in Bezug auf diejenigen Familienangehörigen, die noch nicht mit ihnen zusammenleben. Dies betrifft neben den Ehegatten (bzw. diesen gleichgestellten Personen) auch die Eltern und Kinder einschließlich der Kinder, die erst nach dem Stichtag geboren werden. Für sämtliche anderen Familienangehörigen sollen die jeweils anwendbaren Regelungen des nationalen Rechts Platz greifen.
Sozialversicherung
EU-Bürger, die zum Zeitpunkt des EU-Austritts bereits im Vereinigten Königreich leben sowie britische Staatsangehörige, die in einem Mitgliedstaat der EU leben, behalten ihre Ansprüche aus einer Kranken- und Rentenversicherung sowie anderen Sozialkassen bzw. diese sollen wechselseitig berücksichtigt werden.
Verwaltungsverfahren
Das Vereinigte Königreich verspricht den EU-Bürgern im Land einen besonderen Aufenthaltsstatus, der ihre Rechte sichert sowie einfach und zu niedrigen Kosten zu beantragen sein soll. EU Bürger, die sich im Vereinigten Königreich vorübergehend oder dauerhaft aufhalten, können ihren Status bis zu zwei Jahren nach dem Stichtag vor den hierfür zuständigen Verwaltungsbehörden klären lassen. Die Entscheidungsfindung soll ausschließlich nach Maßgabe der Austrittsvereinbarung erfolgen, ohne dass ein darüberhinausgehendes Ermessen besteht. Das Verfahren soll schnell, einfach und bürgerfreundlich ausgestaltet werden sowie kostenfrei sein.
Rechtsprechung
Nach dem Austrittabkommen bleibt der EuGH zuständig für bereits anhängige Verfahren und für Vorlagefragen durch britische Gerichte bis zum Ende des Übergangszeitraumes. EU-Bürger können ihre Rechte zwar nur vor britischen Gerichten einklagen; diese werden aber für einen Übergangszeitraum von 8 Jahren nach dem Ende des Übergangszeitraums die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs einbeziehen und können dem Europäischen Gerichtshof auch weiterhin Fragen vorlegen.
Recht auf Daueraufenthalt
Das Recht von EU-Bürgern, nach einem Aufenthalt von 5 Jahren im Vereinigten Königreich dauerhaft zu verbleiben, bleibt beibehalten, wobei die Anspruchsvoraussetzungen sich weiterhin nach den einschlägigen europarechtlichen Regelungen richten. Hierbei werden Aufenthaltszeiten vor dem Austritt berücksichtigt sowie vorübergehende Aufenthalte außerhalb des Vereinigten Königreichs aus wichtigem Grund (von bis zu 6 Monaten innerhalb eines Zeitraums von 12 Monaten) außen vor gelassen. Erst nach einem Zeitraum von 5 Jahren wird ein sich außerhalb des Vereinigten Königreichs aufhaltender EU-Bürgers seines Anspruchs auf Daueraufenthalt verlustig. Bestehende Daueraufenthaltstitel sollen kostenfrei umgeschrieben werden, vorbehaltlich der Überprüfung der Identität, einer Vorstrafen- und Sicherheitsprüfung sowie der Sicherheit und der Bestätigung des laufenden Aufenthalts.
Wo stehen wir? – „The state of play“
Der Weg bis zum möglichen Abschluss und Inkrafttreten der Austrittsvereinbarung bleibt weiterhin steinig und kaum begehbar; all dies noch dazu in einem politischen Minenfeld. Nachdem die EU die Austrittsvereinbarung verabschiedet, liegt der Ball nun im Spielfeld des Vereinigten Königreiches. Dort stand ursprünglich für den 11. Dezember 2018 die Entscheidung über und die Annahme des Austrittsabkommen(s) durch das Parlament an. Zwischenzeitlich hat die britische Premierministerin allerdings nach einer Krisensitzung verlauten lassen, die Abstimmung auf einen noch nicht bestimmten Zeitpunkt zu verschieben. Dies dürfte darauf zurückzuführen sein, dass aufgrund jüngster Umfragen nicht damit gerechnet werden konnte, dass das Austrittsabkommen mehrheitsfähig sein würde. Nach Presseberichten soll die Abstimmung nun bis zum 21. Januar 2019 stattfinden.
Unterdessen hat die EU nochmals verlauten lassen, für Nachverhandlungen über das Austrittsabkommen nicht zur Verfügung zu stehen. In der Zwischenzeit hat die britische Premierministerin Gespräche u.a. mit der Bundeskanzlerin Angela Merkel in Berlin sowie mit Staatsführern anderer EU-Mitgliedstaaten in Amsterdam und Brüssel geführt. Bislang ohne Erfolg. Es ist mehr als symbolisch, dass sie wegen eines technischen Defekts in Berlin zunächst nicht aussteigen konnte, da sich die Wagentür nicht öffnen ließ. Die Zeiten, in denen ein „Handtaschenmoment“ (dies nimmt Bezug auf Margaret Thatcher, die durch ein forsches Auftreten in Brüssel eine Entscheidung „erzwang“) ausreicht, um die EU zum Einlenken zu bewegen, scheinen vorbei zu sein. Nachverhandlungen werden uni sono kategorisch ausgeschlossen. Und erst vor wenigen Stunden musste sich die britische Premierministerin einem Misstrauensantrag im britischen Parlament stellen. Der politische Druck, der auf ihr lastet, ist daher immens und wohl kaum zu überbieten.
EuGH zeigt weiteren Ausweg auf
Einen weiteren möglichen Ausweg aus diesem Dilemma hat nun – nach den letzte Woche publik gewordenen Schlussanträgen des Generalanwaltes nicht ganz überraschend – der Europäische Gerichtshof aufgezeigt. Mit Urteil vom 10. Dezember 2018 hat der EuGH aufgrund einer Vorlage auf Antrag des höchsten Zivilgerichts Schottlands in der Rechtssache Wightman u.a. vs. Secretary of State for Exiting the European Union (C-621/18) festgestellt, dass es für das Vereinigte Königreiche möglich ist, die unter dem 29. März 2017 gegenüber der EU abgegebene Austrittserklärung unter bestimmten Voraussetzungen einseitig zu widerrufen.
Dies sei möglich, solange kein Austrittsabkommen verbindlich ist und die in Artikel 50 Absatz 3 AEUV vorgesehene Frist von zwei Jahren nicht abgelaufen ist, solange der Widerruf durch eine einseitige, unmissverständliche und vorbehaltlose schriftliche Erklärung gegenüber dem Europäischen Rat erfolge, nachdem der betreffende Mitgliedstaat den Widerrufsbeschluss im Einklang mit seinen verfassungsrechtlichen Vorschriften erlassen hat. Ungeachtet dieser damit geschaffenen grundsätzlichen Möglichkeit ist allerdings fraglich, ob es hierzu noch vor dem 29. März 2019 kommen würde, da auch die Entscheidung zur Abgabe eines solchen Widerrufs im Vereinigten Königreichen unter Parlamentsvorbehalt stehen dürfte bzw. de facto kaum jemals ohne eine mehrheitliche Zustimmung des Parlaments erklärt werden dürfte.
Es besteht nach alledem weiterhin erheblicher Druck auf beiden Seiten (mehr allerdings auf Seiten des Vereinigten Königreiches als auf Seiten der EU). Dies gilt umso mehr als dass die Vereinbarung über den Austritt noch von den Mitgliedstaaten ratifiziert werden müsste. Eine nur einstimmig mögliche Verlängerung des Verhandlungsfensters von zwei Jahren gilt als höchst unwahrscheinlich und würde stets das Risiko mit sich bringen, dass ein Mitgliedstaat „querschießt“ oder nur zu erheblichen Zugeständnissen in anderen Bereichen bereit ist, einer solchen Verlängerung zuzustimmen. In diesem Kontext könnte ein einseitiger Widerruf der Austrittserklärung an Bedeutung gewinnen.
Bewertung – „The complete mess“
Die derzeitige Situation scheint aus Sicht des Vereinigten Königreichs ausweglos. Die Ratifizierung des Austrittsabkommens erscheint so unwahrscheinlich, dass sich die britische Premierministerin offenbar noch nicht einmal traut, es zur Abstimmung zu stellen. Die Verhandlungspartner der EU sind (dies kann auch nicht überraschen) nicht zu weiteren Zugeständnissen bereit. Die Alternative des Austritts ohne Übergangsregelung scheint mit unkalkulierbaren wirtschaftlichen Nachteilen für das Vereinigte Königreich einherzugehen. Andererseits ist auch der Ausgang eines nach dem EuGH-Urteil über die Möglichkeit der einseitigen Rücknahme der Austrittserklärung wieder denkbaren zweiten Referendums nicht so klar zu sein, wir die teilweise in den Gazetten suggeriert wird. Alles in allem ist es wohl nicht anmaßend, dies als „complete mess“ zu bezeichnen.
Am Ende der Verhandlungen dürfte nach meiner Einschätzung – dies lehrt der Blick auf die Geschichte der EU – gleichwohl mit einem für beide Seiten tragfähigen Kompromiss zu rechnen sein, dessen konkreter Inhalt derzeit indes nicht absehbar ist. Vielleicht trifft meine Vorhersage am Morgen des 24. Juni 2017 in London im Rahmen einer Konferenz im Nachgang zum Referendum getätigte Vorhersage, dass das Vereinigte Königreich in der EU verbleiben wird, doch noch ein. Es bleibt jedenfalls spannend – „stay tuned“!
RA Dr. Gunther Mävers,
Maître en droit (Aix-en-Provence)
michels.pmks Rechtsanwälte
(Köln)
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