Das Thema
Die Koalitionspartner der nun nicht mehr ganz so neuen Bundesregierung haben sich im Koalitionsvertrag vom 12. März 2018 einen selbst verordneten Regelungsauftrag gegeben und unter der Überschrift „Wir regeln die Zuwanderung von Fachkräften“ folgendes vorgenommen:
„Fachkräfteeinwanderungsgesetz, das den steigenden Bedarf an Fachkräften durch Erwerbsmigration neu und transparent regelt. Orientierung sowohl an volkswirtschaftlichen Erfordernissen als auch an Qualifikation, Alter, Sprache, Nachweis eines konkreten Arbeitsplatzes und Sicherung des Lebensunterhalts.“
Dieses Fachkräfteeinwanderungsgesetz, mit dem der Zuzug qualifizierter Arbeitskräfte nach Deutschland geordnet und gesteuert werden soll, soll verabschiedet werden, um Deutschland für qualifizierte internationale Fachkräfte noch attraktiver zu machen.
Erste Eckpunkte für ein Fachkräfteeinwanderungsgesetz
Nachdem die wesentlichen Punkte der Umsetzung des Vorhabens seit einigen Monaten – sowohl innerhalb als auch außerhalb der Koalition – mehr oder weniger kontrovers diskutiert worden sind, werden nun die ersten Leitlinien des geplanten Gesetzgebungsvorhabens sichtbar. Unter dem 15. August 2018 hat das federführende Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat unter dem Titel „Eckpunkte zum kohärenten Ansatz Fachkräfteeinwanderung aus Drittstaaten“ die wesentlichen Inhalte des beabsichtigten Gesetzgebungsvorhabens umschrieben.
Analyse der Ausgangssituation
Zunächst wird (zutreffend) darauf hingewiesen, dass die Zukunft des Wirtschaftsstandortes Deutschland im entscheidenden Maße davon abhängen wird, wie es gelingen wird, die Fachkräftebasis zu sichern und zu erweitern. Zwar bestehe derzeit in einigen Regionen bereits ein Zustand der Vollbeschäftigung. Letztlich werde man aber zukünftig vor dem Hintergrund der demographischen Entwicklung sowie der fortschreitenden Digitalisierung mehr denn je auf qualifizierte Fachkräfte angewiesen sein. Die Regierung müsse sich daher – so lautet es abschließend – gemeinsam mit der Wirtschaft um die Fachkräfte bemühen, die der Arbeitsmarkt brauche: „Hochschulabsolventinnen und -absolventen sowie Personen mit qualifizierter Berufsausbildung“.
Konzentration auf in und ausländische Fachkräftepotenziale
Ausgehend von dieser Analyse wird angekündigt, das Fachkräftekonzept der Bundesregierung neu auszurichten und auf drei Bereiche zu konzentrieren: die inländischen, die europäischen und die internationalen Fachkräftepotenziale.
a) Inländische Fachkräftepotenziale
Prioritär – so lautet es in dem Eckpunktepapier – haben sich die Anstrengungen darauf zu richten, die inländischen Potenziale zu heben und zu sichern unter Fokussierung auf die Teilhabe von Arbeitskräften, deren Eingliederung in den ersten Arbeitsmarkt erschwert ist sowie Sicherung der Beschäftigungsfähigkeit aller Erwerbstätigkeit. Dies soll konkret durch eine nationale Weiterbildungsstrategie zur fortlaufenden Erhaltung und Anpassung der beruflichen Qualifikationen und Kompetenzen erreicht werden. Diese soll an das bereits bestehende Weiterbildungsmanagement der Betriebe anknüpfen, wobei Angebote von Bund und Ländern gebündelt werden sollen, um diese stärker auf die Bedarfe der Beschäftigten und Unternehmen auszurichten. In diesem Kontext werden auch die Potenziale der Personen mit Fluchthintergrund, die eine Beschäftigung ausüben dürfen, genannt. Schließlich werde man sich verstärkt dafür einsetzen, dass mehr Personen eine qualifizierte Ausbildung absolvieren.
b) Europäische Fachkräftepotenziale
Des Weiteren ist die Konzentration auf die Fachkräftepotenziale aus den anderen Mitgliedstaaten der EU gerichtet. Diese leisten zwar schon jetzt einen wichtigen Beitrag zur Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft. Gleichwohl gehe der Wanderungssaldo derzeit zurück, so dass diesen Fachkräften langfristig Chancen in Deutschland aufgezeigt werden sollen.
c) Internationale Fachkräftepotenziale
Schließlich sei es erforderlich, ergänzend auch bei der Gewinnung qualifizierter Fachkräfte aus den Drittstaaten deutlich erfolgreicher zu werden, was die Ausbildung zu Fachkräften einschließen soll. Hierbei wolle man keine Zuwanderung unqualifizierter Drittstaatsangehöriger, sondern angehender Fachkräfte und werde durch klare Kriterien Missbrauch vorbeugen. Insgesamt seien die Bemühungen am Bedarf der Volkswirtschaft auszurichten unter Berücksichtigung von Qualifikation, Alter, Sprachkenntnissen, dem Nachweis eines konkretes Arbeitsplatzangebot sowie der Sicherung des Lebensunterhaltes in angemessener Weise.
Konkrete Punkte zur gezielten und gesteuerten Gewinnung qualifizierter Fachkräfte aus Drittstaaten
Vor dem Hintergrund der Einschätzung, dass die Ausschöpfung der inländischen und europäischen Fachkräftepotenziale nicht ausreichend sein werden, werden folgende Punkte zur gezielten und gesteuerten Gewinnung qualifizierter Fachkräfte aus Drittstaaten beschlossen:
a) Bedarfsgerechte Steuerung und Stärkung der Fachkräfteeinwanderung
Zunächst soll mit dem Fachkräfteeinwanderungsgesetz klar und verständlich geregelt werden, wer entsprechend dem Fachkräftebedarf der Wirtschaft zu Arbeits- und Ausbildungszwecken einwandern dürfe. Insoweit sollen die bestehenden Regelungen gezielt geöffnet sowie klarer und transparenter gestaltet werden. Den Fokus werde man auf den Bedarf an Fachkräften mit qualifizierter Berufsausbildung legen und hierbei grundsätzlich an der Gleichwertigkeitsprüfung der Qualifikationen festhalten, um sicherzustellen, dass sich die Fachkräfte langfristig in den Arbeitsmarkt integrieren. Auch die Prüfung der Arbeitsbedingungen durch die Agentur für Arbeit soll bestehen bleiben.
Im Einzelnen ist folgendes geplant:
- Grundsätzlicher Verzicht auf die Vorrangprüfung unter Beibehaltung der Prüfung der Arbeitsbedingungen bei Vorliegen eines Arbeitsplatzes und anerkannter Qualifikation für alle ausbildungsadäquaten Tätigkeiten
- Ausweitung der Möglichkeiten des befristeten Aufenthaltes zur Suche eines Arbeitsplatzes in allen Berufen bei anerkannter Qualifikation und deutschen Sprachkenntnissen für alle ausbildungsadäquaten Tätigkeiten, vorübergehend zur Sicherung des Lebensunterhaltes auch unterhalb der eigentlichen Qualifikation
- Prüfung der Ausweitung der Möglichkeit, auf der Basis ausländischer Qualifikationen in Deutschland Qualifizierungsmaßnahmen zur Erlangung eines in Deutschland anerkannten Abschlusses durchzuführen
- Verbesserung der Möglichkeiten des Zugangs zur Berufsausbildung durch Prüfung der und Verbesserung der Rahmenbedingungen
- Schaffung von mehr Transparenz durch Neustrukturierung der Vorschriften über die Fachkräfteeinwanderung durch Vereinheitlichung und Vereinfachung auch in Bezug auf Definitionen, Verfahren und Zuständigkeiten
b) Sicherung der Qualität der Berufsausübung
Des Weiteren sollen die Voraussetzungen geschaffen werden, um Deutschland für internationale Fachkräfte dadurch attraktiver zu machen, dass die Gleichwertigkeitsprüfung der beruflichen und akademischen Qualifikationen möglichst schnell und unkompliziert durchgeführt wird.
Im Einzelnen ist insoweit folgendes geplant:
- Fortentwicklung des Anerkennungssystems für Berufsabschlüsse in Zusammenarbeit mit den Ländern durch Bündelung und Zentralisierung unter Wahrung des Qualitätsstandards
- Verbesserung der Informationsangebote für potenzielle Fachkräfte
- Ausweitung der Beratungsangebote für Interessenten im Ausland sowohl vor Ort als auch durch Entwicklung einer zentralen Beratungsstruktur
- Ausweitung des Anerkennungszuschusses
- Ermöglichung eines Arbeitsmarktzuganges auch ohne formalen Abschluss bei ausgeprägten berufspraktischen Kenntnissen für IT-Fachkräfte und andere ausgewählte Engpassberufe
c) Gezielte Gewinnung von Fachkräften
Schließlich sollen Fachkräfte und angehende Fachkräfte durch Entwicklung einer gemeinsamen Strategie der Bundesregierung in Zusammenarbeit mit der Wirtschaft unter Anknüpfung an die zahlreichen bereits bestehenden Initiativen gewonnen werden.
Fazit und Ausblick
Es bleibt nunmehr abzuwarten, welche dieser Vorschläge Eingang in den nun angekündigten Gesetzgebungsvorschlag Eingang finden und wie diese konkret im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens ausgestaltet werden. Erfahrungsgemäß ist das Ergebnis eines solchen Prozesses im Einzelnen kaum prognostizierbar. Ob letztlich überhaupt eine umfassende Reform kommt oder lediglich doch nur einige ergänzende Regelungen zu der bestehenden Rechtslage getroffen werden, bleibt daher weiterhin abzuwarten.
Aus Sicht des Verfassers viel wichtiger wäre auch dafür Sorge zu tragen, dass die mit der Antragsbearbeitung befassten Ausländerbehörden sowohl in Deutschland als auch im Ausland sachlich und personell so ausgestattet werden, dass die Verfahren effizienter und vor allen Dingen auch bürgerfreundlicher gestaltet werden können. Die Anwerbung von Fachkräften scheitert im Regelfall nicht an den materiellen Vorschriften selbst, sondern deren mangelhaften und nicht effizienten Anwendung in der Verwaltungspraxis sowie der Überlastung der Behörden und Sachbearbeiter. Auch insoweit steht Deutschland im globalen Wettbewerb und ist aufgerufen, dem durch die Wirtschaft und Investoren aus dem Ausland herangetragenen Bedürfnis an einer schnellen Entscheidung über den Einsatz der ausländischen Fachkraft besser gerecht zu werden.
RA Dr. Gunther Mävers, Maître en droit (Aix-en-Provence)
michels.pmks Rechtsanwälte
(Köln)
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