Das Thema
Das neue Hinweisgeberschutzgesetz fordert von Arbeitgebern die Einführung interner Hinweisgebersysteme. Dies ruft in der Praxis regelmäßig den Betriebsrat auf den Plan.
Am 13. April 2022 hat das Bundesministerium der Justiz den Referentenentwurf eines Gesetzes für einen besseren Schutz hinweisgebender Personen sowie zur Umsetzung der Richtlinie zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden veröffentlicht. Der Referentenentwurf dient der Umsetzung der Richtlinie (EU) 2019/1937. Diese sollte eigentlich schon bis zum 17. Dezember 2021 von den Mitgliedsstaaten umgesetzt sein. Am 27. Juli 2022 hat das Bundeskabinett den Regierungsentwurf (nachfolgend „RegE-HinSchG“ genannt) verabschiedet. Der Bundestag hat am Donnerstag, 29. September 2022, erstmals über den Gesetzentwurf der Bundesregierung für einen besseren Schutz hinweisgebender Personensowie zur Umsetzung der Richtlinie zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden, beraten (20/3442; 20/3709).
Die Pflicht zur Einrichtung einer internen Meldestelle wird für Arbeitgeber mit in der Regel mindestens 50 Beschäftigten* gelten, unabhängig davon, ob es sich dabei um eine natürliche oder eine juristische Person handelt. Für Arbeitgeber mit in der Regel 50 bis 249 Beschäftigten gilt eine Übergangsregelung, nach der die interne Meldestelle erst ab dem 17. Dezember 2023 eingeführt werden muss (§ 42 RegE-HinSchG).
Bestehen im Unternehmen Betriebsräte, berührt die Einführung interner Meldesysteme regelmäßig Beteiligungsrechte des Betriebsrats. Dabei stellt sich oftmals die Frage, wann die Pflicht zur Einbindung des Betriebsrats beginnt und wie weit sie reicht.
Unterrichtung des Betriebsrats bei der Einführung des Meldesystems
Zunächst haben Betriebsräte gemäß § 80 Abs. 2 BetrVG einen Anspruch auf Unterrichtung vor der geplanten Einrichtung eines Hinweisgebersystems. Das Unterrichtungsrecht sichert dem Betriebsrat die Möglichkeit, in eigener Verantwortung zu prüfen, ob etwaige weitergehende Beteiligungsrechte bestehen.
Mitbestimmung bei der Ausgestaltung des Hinweisgebersystems
Die Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben des künftigen Hinweisgeberschutzgesetzes begründet allein noch keine Mitbestimmung des Betriebsrats (vgl. § 87 Abs. 1 BetrVG, Einleitungssatz). Allerdings hat der Betriebsrat bei der Einführung eines internen Hinweisgebersystems jedenfalls dann ein Mitbestimmungsrecht gemäß § 87 Abs. 1 Nr. 1 BetrVG, soweit der Arbeitgeber bei Einrichtung einer Meldestelle über die Vorgaben des Gesetzes hinausgeht und mit der Einrichtung des Meldesystems ein standardisiertes Meldeverfahren verbunden ist.
Das Hinweisgeberschutzgesetz lässt dem Arbeitgeber einen weitgehenden Spielraum hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung des Hinweisgebersystems. So kann der Arbeitgeber z.B. die Wahl der bearbeitenden internen oder externen Stelle, sowie die Form einer Meldung und deren weitere Bearbeitung näher bestimmen. Auch der konkrete Umgang mit einer Meldung – soweit das HinSchG hierzu nicht bereits verpflichtende Vorgaben enthält – wird regelmäßig Gegenstand einer ergänzenden Regelung sein. In der Praxis regeln Arbeitgeber die wesentlichen Regelungen zur Ausgestaltung des internen Hinweisgebersystems häufig in einer für alle Beschäftigten geltenden Hinweisgeberschutz-Policy . Da die Einführung eines über die Vorgaben des HinSchG hinausgehenden Verfahrens zur Meldung von und zum Umgang mit Verstößen Fragen der Ordnung des Betriebes und des Verhaltens der Beschäftigten im Betrieb tangiert, hat der Betriebsrat diesbezüglich ein Mitbestimmungsrecht gemäß § 87 Abs. 1 Nr. 1 BetrVG.
Die Mitbestimmung nach § 87 Abs. 1 Nr. 1 BetrVG setzt nicht als notwendig voraus, dass es sich um verbindliche Verhaltensregeln handelt, sondern lässt es genügen, dass es sich um Maßnahmen handelt, die das Verhalten der Beschäftigten in Bezug auf die betriebliche Ordnung betreffen, ohne dass sie verbindliche Vorgaben zum Inhalt haben. Ausreichend ist bereits, wenn die Maßnahme des Arbeitgebers darauf gerichtet ist, das Verhalten der Arbeitnehmer zu steuern oder die Ordnung des Betriebs zu gewährleisten (BAG, Beschl. v. 22.7. 2008 – 1 ABR 40/07 ). Ein Mitbestimmungsrecht des Betriebsrats besteht vor diesem Hintergrund regelmäßig bei der Einführung von Compliance-Richtlinien zur näheren Ausgestaltung und Steuerung eines internen Meldeverfahrens.
Das Mitbestimmungsrecht des Betriebsrates ist selbst dann zu beachten, wenn sich der Arbeitgeber entscheiden sollte, die interne Meldestelle bei einem externen Dritten einzurichten. Der Arbeitgeber kann sich der Mitbestimmung nicht dadurch entziehen, dass er mitbestimmungspflichtige Maßnahmen auf einen Dritten überträgt, die sich hieraus ergebenden Bestimmungen über das Meldeverfahren jedoch unverändert das Ordnungsverhalten der Beschäftigten im Betrieb berührt.
Mitbestimmung bei der Einrichtung einer elektronischen bzw. digitalen Meldestelle
Sofern die Ausgestaltung des internen Hinweisgebersystems mit dem Einsatz von technischen Einrichtungen, die objektiv geeignet sind, Leistung und Verhalten von Beschäftigten zu kontrollieren, verbunden ist, hat der Betriebsrat ergänzend ein Mitbestimmungsrecht gemäß § 87 Abs. 1 Nr. 6 BetrVG (technische Überwachungseinrichtung).
Mit Blick auf die Rechtsprechung des BAG hinsichtlich der Mitbestimmung bei Errichtung und Betrieb einer Facebookseite vom 13.12.2016 (1 ABR 7/15) dürfte das Mitbestimmungsrecht bereits dann anzunehmen sein, wenn die Möglichkeit besteht, dass über ein digitales Hinweisgeber-Tool Meldungen eingehen, die Hinweise zum Leistungsverhalten anderer Beschäftigter enthalten. Die Einführung eines elektronischen/digitalen Hinweisgebersystems ist vor diesem Hintergrund regelmäßig mitbestimmungspflichtig. Arbeitgeber werden diesbezüglich ihre Rahmenbetriebsvereinbarungen zur Nutzung von IT und elektronischen Kommunikationssystemen ergänzen müssen oder die zur Leistungs- und Verhaltenskontrolle bestehende Mitbestimmung in einer separaten Betriebsvereinbarung zur Ausgestaltung des internen Hinweisgebersystems abbilden.
Beteiligungsrechte des Betriebsrates bei personeller Besetzung der internen Meldestelle
Arbeitgeber können eine interne Meldestelle einrichten, indem sie entweder beschäftigte Personen oder eine aus mehreren beschäftigten Personen bestehende Arbeitseinheit oder einen Dritten mit den Aufgaben einer internen Meldestelle betrauen (vgl. § 14 Abs. 1 S. 1 RegE-HinSchG).
Entscheiden sich Arbeitgeber dafür, die interne Meldestelle in eigener Verantwortung zu betreiben, obliegt ihnen die personelle Ausstattung der Meldestelle. Die mit dem Betrieb einer internen Meldestelle verbundenen Aufgaben können entweder auf Beschäftigte übertragen werden oder der Arbeitgeber stellt hierfür Personal zur Übernahme der Aufgaben ein. Diesbezüglich kann sich ein Beteiligungsrecht des Betriebsrats aus § 99 BetrVG ergeben.
Zustimmungsverweigerungsrecht bei Neueinstellungen
Bei Neueinstellungen besteht zweifellos ein Informations- und Zustimmungsverweigerungsrecht des Betriebsrats gemäß § 99 BetrVG. Soweit nicht anders mit dem Betriebsrat vereinbart, kann dieser hierfür z.B. die Ausschreibung der Stellenbesetzung für die Betreuung der internen Meldestelle gemäß § 93 BetrVG verlangen.
Übernahme von Aufgaben für die Betreuung der internen Meldestelle als mitbestimmungspflichtige Versetzung
Im Falle der Übernahme der mit der Betreuung einer internen Meldestelle verbundenen Funktion neben den vertragsgemäßen Aufgaben, kommt es für das Bestehen eines Beteiligungsrechts nach § 99 BetrVG entscheidend darauf an, ob hierin die Zuweisung eines anderen Arbeitsbereichs liegt, die voraussichtlich die Dauer von einem Monat überschreitet, oder die mit einer erheblichen Änderung der Umstände verbunden ist, unter denen die Arbeit zu leisten ist (§ 95 Abs. 3 BetrVG). Die Zuweisung eines anderen Arbeitsbereichs liegt vor, wenn dem Arbeitnehmer ein neuer Tätigkeitsbereich zugewiesen wird, bei dem sich das Gesamtbild der bisherigen Tätigkeit so verändert hat, dass die neue Tätigkeit vom Standpunkt eines mit den betrieblichen Verhältnissen vertrauten Beobachters als „andere“ anzusehen ist. Keine Versetzung liegt demgegenüber vor, wenn sich die Tätigkeit nur unwesentlich verändert (GK-BetrVG/Raab, Band II § 99, Rn. 103).
Bei der Auswahl der Person für die mit dem Betrieb einer internen Meldestelle verbundenen Aufgaben hat der Arbeitgeber darauf zu achten, dass die beauftragte Person ihre Tätigkeit unabhängig und frei von Interessenkonflikten erfüllen kann (§ 15 Abs. 1 RegE-HinSchG) und über die zur ordnungsgemäßen Aufgabenwahrnehmung notwendige Fachkunde verfügt (§ 15 Abs. 2 RegE-HinSchG).
Da es für die Beurteilung der Erheblichkeit der Änderungen nicht nur auf eine quantitative, sondern auch auf eine qualitative Betrachtung ankommt und den internen Meldestellen eine erhebliche Bedeutung im Rahmen des Compliance-Managements zukommt, spricht Einiges dafür, dass eine Übertragung dieser Aufgabe auf Beschäftigte eine mitbestimmungsrechtliche Versetzung darstellt.
Besondere Rechtsstellung löst wohl mitbestimmungsrechtliche Versetzung aus
Hierfür spricht auch eine Parallelwertung zur Beteiligung des Betriebsrats bei der Bestellung von Datenschutzbeauftragten: Das BAG geht bei der Bestellung von Datenschutzbeauftragten grundsätzlich von einer Versetzung aus (BAG, Beschl. v. 22.3.1994 – 1 ABR 51/93). Das ArbG Dortmund hat für die Bestellung eines Beschäftigten zum Datenschutzbeauftragten konkretisiert, dass eine Versetzung bereits deshalb vorliege, da dem Datenschutzbeauftragten nach dem Bundesdatenschutzgesetz eigenständige Aufgaben zugewiesen sind (ArbG Dortmund, Beschl. v. 5.12.1996 – 6 BV 84/96). Bereits das LAG München hat es für maßgeblich befunden, dass der Datenschutzbeauftragte weisungsfrei tätig sei und diesem eine für die Arbeitnehmer besonders wichtige Schutzfunktion zukomme (LAG München, Beschl. vom 16. 11.1978 – 8 TaBV 6/78). Mit welchem Anteil der Arbeitgeber die Tätigkeit des Datenschutzbeauftragten an seiner Arbeitszeit veranschlagt, sei demgegenüber nebensächlich (ArbG Dortmund, a.a.O.).
Sowohl der Bestellung eines Datenschutzbeauftragten als auch der Betrauung eines Beschäftigten mit den Aufgaben einer internen Meldestelle ist gemein, dass mit der Aufgabe eine besondere Rechtsstellung gegenüber dem Arbeitgeber verbunden ist. Dies folgt für die interne Meldestelle bereits aus den Befugnissen gemäß §§ 17, 18 RegE-HinSchG. § 15 Abs. 1 RegE-HinSchG sieht zudem vor, dass die mit den Aufgaben einer internen Meldestelle beauftragten Personen bei der Ausübung ihrer Tätigkeit unabhängig sein müssen. Darüber hinaus ist darauf zu achten, dass die Meldestellen ihre Tätigkeit frei von Interessenkonflikten erfüllen können. Vor diesem Hintergrund bestehen gute Gründe dafür, dass bereits die Übernahme von Aufgaben für die Betreuung der internen Meldestelle eine Versetzung im Sinne von § 99 BetrVG darstellt – unabhängig vom zeitlichen Umfang der Tätigkeit. Ob darüber hinaus ein quantitativer Mindestumfang der Aufgabenwahrnehmung erforderlich ist, ist zweifelhaft, wird jedoch letztlich die Rechtsprechung zu klären haben.
Zur Vermeidung von Risiken bis zur höchstrichterlichen Klärung der Rechtsfrage ist Arbeitgebern zu raten, den Betriebsrat jedenfalls vorsorglich zu informieren und um Zustimmung nach § 99 Abs. 1 BetrVG zu ersuchen. Diesbezüglich kommt der Zustimmung des Betriebsrats auch eine besondere Bedeutung im Hinblick auf die Akzeptanz der personellen Besetzung der Hinweisgeberfunktion in der Belegschaft zu. Es empfiehlt sich, die Personalfrage im Rahmen der Verhandlungen über eine Betriebsvereinbarung zur Einrichtung der internen Meldestelle zu klären und das Verfahren nach § 99 BetrVG mit dem Abschluss der Betriebsvereinbarung zu verbinden.
Beteiligungsrechte des Betriebsrates im Rahmen vorbereitender Schulungsmaßnahmen
Arbeitgeber haben gemäß § 15 Abs. 2 RegE-HinSchG sicherzustellen, dass die beauftragte Person über die zur ordnungsgemäßen Aufgabenwahrnehmung notwendige Fachkunde verfügt. Im Zuge der Einführung einer internen Meldestelle wird es folglich häufig erforderlich sein, die betreffende Person im Hinblick auf die mit der Übernahme der Funktion verbundene Verantwortung und das konkrete Meldeverfahren zu schulen.
Hinsichtlich derartiger Schulungsmaßnahmen, die aufgrund der Errichtung und des Betriebs einer internen Meldestelle erforderlich werden, ist der Betriebsrat nach §§ 96 ff. BetrVG zu beteiligen. Konkret sind entsprechende Schulungsmaßnahmen mit dem Betriebsrat zu beraten und diesbezügliche die Vorschlagsrechte des Betriebsrates zu beachten. Bei innerbetrieblicher Durchführung von Schulungsmaßnahmen kann der Betriebsrat nach § 98 BetrVG zudem mitbestimmen.
Welcher Betriebsrat ist zuständig?
Die grundsätzliche Zuständigkeit zur Verhandlung und für den Abschluss von Betriebsvereinbarungen im Hinblick auf die nähere Ausgestaltung der internen Meldestelle liegt bei den örtlichen Betriebsräten. Unter Berücksichtigung der jüngsten Rechtsprechung des BAG vom 8.3.2022 (AZ 1 ABR 20/21) zur Zuständigkeit des Gesamtbetriebsrats bei unternehmenseinheitlicher Nutzung von Microsoft Office 365, dürfte in der Praxis bei zentraler Einrichtung der internen Meldestelle und des damit verbundenen Reporting-Systems sowie zwingend einheitlicher Ausgestaltung der Prozesse regelmäßig der Gesamtbetriebsrat (in Konzernsachverhalten der Konzernbetriebsrat) zuständig sein (vgl. §§ 50 Abs. 1, 58 Abs. 1 BetrVG).
Zur Vermeidung von Rechtsunsicherheiten hinsichtlich der Zuständigkeit im Einzelfall empfiehlt es sich, darüber hinaus die lokalen Betriebsräte (und bei Konzernsachverhalten auch den Gesamtbetriebsrat) um Abgabe von Delegationsbeschlüssen an den Gesamt- bzw. Konzernbetriebsrat zu ersuchen, mit denen die Zuständigkeit einvernehmlich übertragen wird.
