Das Thema

Am 12. Januar 2018 haben CDU/CSU und SPD die Sondierungsergebnisse mit Blick auf eine neuerliche große Koalition vorgelegt; die Ergebnisse zum Themenbereich Arbeitsmarkt und Arbeitsrecht wurden im EFAR noch am gleichen Tag aufgezeigt.

Ein mit „Ergebnisse der Sondierungsgespräche von CDU, CSU und SPD“ (Finale Fassung, 12.01.2018) überschriebenes Papier fasst die Verhandlungsergebnisse auf knapp 30 Seiten zusammen.

Auch zu den Themenbereichen Zuwanderung und Erwerbsmigration wurden Sondierungsergebnisse präsentiert. Helfen diese, den vielerorts erwähnten Fachkräftemangel zu beheben?

Anstatt die Migrationsgesetzgebung zu ändern, sollte endlich dafür Sorge getragen werden, dass die mit der Antragsbearbeitung befassten Ausländerbehörde sowohl in Deutschland als auch im Ausland sachlich und personell so ausgestattet werden, dass die Verfahren effizienter und vor allen Dingen auch bürger-/arbeitgeberfreundlicher gestaltet werden können. Und auch die schwerfälligen Ausländerbehörden in Deutschland tragen nicht gerade dazu bei, den Fachkräftemangel (schnell) anzugehen. Aber der Reihe nach:   

Sondierungsergebnisse im Bereich Zuwanderung

Im Bereich Zuwanderung hält das Papier zu den Sondierungsergebnissen fest:

„Grundrecht auf Asyl nicht antasten. Wir bekennen uns strikt zum Recht auf Asyl und zum Grundwertekatalog im Grundgesetz, zur Genfer Flüchtlingskonvention, zu den aus dem Recht der EU resultierenden Verpflichtungen zur Bearbeitung jedes Asylantrags sowie zur UN-Kinderrechtskonvention.

Wir sind stolz auf die Integrationsleistung unseres Landes, insbesondere auf das vielfältige ehrenamtliche Engagement in den Städten und Gemeinden. Wir sind uns darüber einig, dass die Integrationsfähigkeit unserer Gesellschaft nicht überfordert werden darf. Integrationsfähigkeit bemisst sich dabei nicht nur daran, wie die Aufnahme und Integration zugewanderter Menschen in die Gesellschaft gelingt, vielmehr beinhaltet sie auch unseren Anspruch, die Lebensbedingungen der hier lebenden Menschen gerade angesichts der zu bewältigenden Zuwanderung zu berücksichtigen (Versorgung mit Kita-Plätzen, Schulen, Wohnungen etc.)

Deswegen setzen wir unsere Anstrengungen fort, die Migrationsbewegungen nach Deutschland und Europa angemessen mit Blick auf die Integrationsfähigkeit der Gesellschaft zu steuern und zu begrenzen, damit sich eine Situation wie 2015 nicht wiederholt. 

Bezogen auf die durchschnittlichen Zuwanderungszahlen, die Erfahrungen der letzten zwanzig Jahre sowie mit Blick auf die vereinbarten Maßnahmen und den unmittelbar steuerbaren Teil der Zuwanderung – das Grundrecht auf Asyl und die GFK bleiben unangetastet – stellen wir fest , dass die Zuwanderungszahlen (inklusive Kriegsflüchtlinge, vorübergehend Schutzberechtigte, Familiennachzügler, Relocation, Resettlement, abzüglich Rückführungen und freiwilligen Ausreisen künftiger Flüchtlinge und ohne Erwerbsmigration) die Spanne von jährlich 180 000 bis 220 000 nicht übersteigen werden. Dem dient auch das nachfolgende Maßnahmenpaket.

Es soll eine Fachkommission der Bundesregierung eingesetzt werden, die sich mit den Rahmenbedingungen der Integrationsfähigkeit befasst und einen entsprechenden Bericht dem Deutschen Bundestag zuleitet.

Wir wollen Fluchtursachen bekämpfen, nicht die Flüchtlinge. 

  • Entwicklungszusammenarbeit verbessern
  • Ausbau humanitären Engagements
  • Engagement für Friedenssicherung ausweiten (u.a. Stärkung internationaler Polizeimissionen)
  • Faire Handels- und Landwirtschaftspolitik (faire Handelsabkommen)
  • Verstärkter Klimaschutz
  • Restriktive Rüstungsexportpolitik

 Wir werden eine Kommission Fluchtursachen im Deutschen Bundestag einrichten.

 Wir treten ein für ein gemeinsames europäisches Asylsystem einschließlich eines fairen Verteilmechanismus für Schutzbedürftige.

 Wir unterstützen eine Politik der EU, die verhindern soll, dass kriminelle Schlepper und Schleuser entscheiden, wer nach Europa kommt. Wir wollen die Zusammenarbeit mit UNHCR, IOM, Herkunfts- und Transitstaaten weiter ausbauen. Zur Sicherung der Freizügigkeit innerhalb Europas gehört ein wirksamer Schutz der europäischen Außengrenzen. Dazu wollen wir Frontex zu einer echten Grenzschutzpolizei weiterentwickeln. Bis der Schutz der EU-Außengrenzen effektiv funktioniert, sind Binnengrenzkontrollen vertretbar.

Wir unterstützen europäische Beschlüsse zur Verteilung von Flüchtlingen (Relocation) und leisten einen angemessenen Beitrag zu Aufnahmekontingenten humanitär Schutzbedürftiger (Resettlement). Die Größenordnung dieses aus humanitären Motiven erfolgenden legalen Zugangs muss jedoch von der Größenordnung des Zugangs humanitär Schutzsuchender insgesamt abhängen.

Das Gesetz zur Aussetzung des Familiennachzugs für subsidiär Schutzbedürftige läuft aus. Anstelle des bisherigen Gesetzes mit einem generellen Familiennachzug für subsidiär Geschützte tritt eine Neuregelung, mit der ein geordneter und gestaffelter Familiennachzug nur aus humanitären Gründen wie folgt geregelt wird.

Im Rahmen der Gesamtzahl ermöglichen wir 1000 Menschen pro Monat den Nachzug nach Deutschland. Im Gegenzug laufen die EU-bedingten 1000 freiwilligen Aufnahmen pro Monat von Migranten aus Griechenland und Italien aus.

  1. Dieser Familiennachzug wird nur gewährt,
  • wenn es sich um Ehen handelt, die vor der Flucht geschlossen worden sind,
  • keine schwerwiegenden Straftaten begangen wurden, es sich nicht um Gefährder handelt,
  • eine Ausreise kurzfristig nicht zu erwarten ist.
  1. Mit der gesetzlichen Neuregelung wollen wir Anreize ausschließen, die dadurch entstehen, dass Minderjährige von ihren Eltern unter Gefährdung des Kindeswohls zukünftig auf die gefährliche Reise vorgeschickt werden.
  2. In den Deutschen Bundestag wird im Januar ein Gesetz eingebracht, dass den Status quo (Aussetzung des Familiennachzugs für subsidiär Geschützte) so lange verlängert bis die obenstehende Neuregelung in Kraft gesetzt ist. Mit dieser Abrede ist untrennbar verbunden die unverzügliche Erarbeitung und Verabschiedung der oben genannten gesetzlichen Regelung bis zum 31.07.2018.“

Der hiermit einhergehende Gehalt an beabsichtigten rechtlichen Regelungen ist überschaubar. Bei den meisten dieser so bezeichneten Sondierungsergebnisse handelt es sich um die Wiedergabe von Selbstverständlichkeiten, die sich aus (ohnehin) rechtlich bindenden völkerrechtlichen Verträgen ergeben. Ferner enthält das Kapitel eine Reihe von politischen Programmsätzen, denen ebenfalls kein Regelungsgehalt beigemessen werden kann. Soweit schließlich tatsächlich rechtliche Regelungen in Aussicht gestellt werden, lassen sich diese auf die Neuregelung und Beschränkung des Familiennachzuges beschränken. Darüber hinaus werden zwei Kommissionen eingesetzt, die sich mit Rahmenbedingungen der Integrationsfähigkeit und Fluchtursachen befassen und entsprechende Berichte präsentieren sollen.

Sondierungsergebnisse im Bereich Erwerbsmigration

Zum Thema der Erwerbsmigration, unter der gemeinhin die (gewünschte) Zuwanderung von Fachkräften verstanden wird, auch wenn sie begrifflich nicht hierauf beschränkt ist, beabsichtigten die potentiellen Partner die Verabschiedung eines Fachkräfteeinwanderungsgesetzes – dazu führen die Sondierungsergebnisse aus:

„Der Teil der Migration, die wir steuern können, muss sich primär an den volkswirtschaftlichen Interessen unseres Landes orientieren. Wir wollen ein modernes, in sich konsistentes Migrationsrecht schaffen. Dabei streben wir an, alle Migrationsfragen analog zur Systematik des Sozialgesetzbuchs grundlegend und einheitlich zu kodifizieren. Als ersten Teil dieses Gesetzbuches regeln wir die Fachkräfteeinwanderung. Wir wollen damit den Zuzug qualifizierter Fachkräfte nach Deutschland attraktiver machen sowie ordnen und steuern. In diesen Kontext gehört auch eine Verbesserung und Vereinfachung für den Aufenthalt langjährig Geduldeter, die die Integrationsanforderungen im Sinne von § 25 a und b des Aufenthaltsgesetzes erfüllen. Die Förderung nach der 3plus2-Regelung für Auszubildende wollen wir bundesweit einheitlich anwenden. Bei alledem wollen wir zusätzliche Belastungen für die sozialen Sicherungssysteme vermeiden.“

Neben der beabsichtigten systematischen Neuordnung der Fachkräftezuwanderung als Teil eines „modernen und in sich konsistenten Migrationsrechts“ wollen die möglichen Koalitionspartner den Zuzug qualifizierter Fachkräfte nach Deutschland attraktiver ausgestalten. Was dies ist im Einzelnen bedeuten soll, bleibt indes offen.

Bewertung und Ausblick

Es bleibt nunmehr abzuwarten, ob die Sondierungsergebnisse von den Parteien bzw. deren Mitgliedern gebilligt werden. Während die CDU/CSU dies im Rahmen eines Parteitages tun wollen, hält die SPD eine Mitgliederbefragung ab, deren Ausgang nicht zuletzt angesichts der Tatsache, dass bereits ein Landesparteitag die Ergebnisse (wenn auch mit knapper Mehrheit von 51 zu 50 Stimmen) abgelehnt hat. Dies wird allseits mit Spannung beobachtet werden.

Sodann würde es vermutlich bereits bei der Umsetzung des Ergebnisses der Koalitionsverhandlungen in einen Koalitionsvertrag genügend Anlass für weitere Diskussionen in Einzelfragen geben. Sodann muss der Koalitionsvertrag ebenfalls die Hürde der Verabschiedung durch die Parteien (CDU) bzw. deren Mitglieder im Rahmen einer Mitgliederbefragung (SPD) nehmen.Schließlich müsste noch ein entsprechender Gesetzentwurf ausgearbeitet werden und das Gesetzgebungsverfahren durchlaufen. Es dürfte damit klar sein, dass das Ergebnis eines solchen Prozesses kaum prognostizierbar ist. Ob letztlich überhaupt eine umfassende Reform kommt oder lediglich doch nur einige ergänzende Regelungen getroffen werden, bleibt daher abzuwarten.

Behebt eine (andere) Migrationsgesetzgebung den Fachkräftemangel?

Nach Einschätzung des Autors ist eine derart umfassende Neuregelung im Bereich der Erwerbsmigration nicht erforderlich, da der derzeit in Kraft befindliche rechtliche Rahmen durchaus gut funktioniert bzw. effizient angewandt gut funktionieren könnte. Die vielfach beklagten Probleme des (immer wieder zumindest behaupteten) Fachkräftemangels haben regelmäßig viele Ursachen, und nur eine mögliche Ursache davon ist die Migrationsgesetzgebung, so dass bereits zweifelhaft ist, ob ein Systemwechsel insoweit überhaupt etwas ändern würde. Auch in den Ländern, in denen points-based-systems eingeführt worden sind, wird über die unzureichenden Möglichkeiten der Anwerbung von Fachkräften sowie die bürokratischen Hürden hinreichend geklagt.

Viel wichtiger wäre stattdessen, endlich dafür Sorge zu tragen, dass die mit der Antragsbearbeitung befassten Ausländerbehörde sowohl in Deutschland als auch im Ausland sachlich und personell so ausgestattet werden, dass die Verfahren effizienter und vor allen Dingen auch bürgerfreundlicher gestaltet werden können. Von einer Willkommenskultur ist man bei den deutschen Ausländerbehörden im In- und Ausland (dies gilt gleichermaßen für die Ausländerbehörden, Botschaften und Generalkonsulate) im Regelfall – einige positive Ausnahme vermögen die Regel nur bestätigen – leider (meilen-)weit entfernt. Die Anwerbung von Fachkräften scheitert nicht selten schon daran, dass keine rechtzeitigen Termine zur Vorsprache vereinbart werden können, die Verfahren ungebührlich lange andauern (teils bis zu mehreren Monaten) und während des Verfahrens an die Behörden gerichtete Sachstandsanfragen unbeantwortet bleiben und vielmals konsequent ignoriert werden. Eine Möglichkeit der unmittelbaren Kontaktaufnahme per Email und/oder Telefon wird zumindest erschwert, vielfach gar von vornherein verwehrt.

Schwerfällige Bürokratie: Befeuern die Ausländerbehörden den Fachkräftemangel? 

Bietet sich hingegen die Chance, unter einem formellen Einwand die Zuständigkeit als nicht gegeben zu erachten oder materiell-rechtliche Einwände zu erheben, wird diese zügig ergriffen, ohne eine zu einer Erteilung der Aufenthaltserlaubnis alternative Auslegung auch nur zu prüfen oder von den gebetsmühlenartig angewandten Durchführungsanweisungen vielleicht etwas abzuweichen, wo dies rechtlich durchaus möglich wäre. Statt Rücksprache mit den Antragstellern und deren Bevollmächtigten zu halten, wird „blind“ durchentschieden. Vielfach – Regeln mögen die Ausnahme bestätigen – wird das Zusammenspiel zwischen Ausländerbehörden und Antragssteller von den Behörden im Sinne eines Gegeneinander, statt eines Miteinander verstanden.

Dies ist das eigentliche Manko des deutschen Systems, nicht die Migrationsgesetzgebung.

 

RA Dr. Gunther Mävers, Maître en droit (Aix-en-Provence)
michels.pmks Rechtsanwälte
(Köln)

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