Die Entwicklung des Themas
Der Angriffskrieg auf die Ukraine von Seiten der Russischen Föderation und ihrer Streitkräfte sowie von assoziierten Streitkräften dauert nun bereits einen Monat. Allein die Anzahl der erfassten Geflüchteten aus der Ukraine in Deutschland lag am 22.03.2022 bereits bei mehr als 230.000 Personen. Viele der Betroffenen möchten zur Sicherung ihres Lebensunterhalts und der ihrer Angehörigen, aber auch als eigenen Beitrag in der Aufnahmegesellschaft so schnell wie möglich arbeiten. So hat beispielsweise die Bundesagentur für Arbeit (BA) bereits eine eigene Themenseite eingerichtet.
Wesentliche aufenthaltsrechtliche Entwicklungen haben sich seit dem ersten Beitrag vom 15.03.2022 nicht ergeben. Aktuell steht insbesondere der Handlungsbedarf in der Praxis im Vordergrund. Damit sind die Ausländerbehörden der Bundesländer gemeint, die insbesondere für die Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen nach § 24 Abs. 1 AufenthG zur Gewährung temporären Schutzes zuständig sind (§ 71 Abs. 1 AufenthG).
LEA Berlin
Am besten aufgestellt scheint derzeit das Landesamt für Einwanderung (LEA) in Berlin sein, welches für die Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen nach dem ZustKat Ord nach § 2 Abs. 4 S. 1 des Berliner Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetzes (s. dort Nr. 36) zuständig ist. Das dortige Landesamt für Flüchtlingsangelegenheiten (vgl. Nr. 31 des ZustKat Ord) ist allein für die Ordnungsaufgaben rund um § 24 AufenthG zuständig, so etwa im Zusammenhang mit einer Unterbringung, falls eine solche nicht eigenständig organisiert werden kann.
Das LEA hat ein Onlineportal eingerichtet, über welches die Antragstellung für eine Aufenthaltserlaubnis nach § 24 Abs. 1 AufenthG digital erfolgen kann – allerdings beschränkt auf diesen Aufenthaltstitel. Für sonstige Aufenthaltstitel, etwa bei Vorliegen eines konkreten Arbeitsplatzangebots und der Erfüllung der weiteren Voraussetzungen einer Blauen Karte EU (§ 18b Abs. 2 AufenthG), kann dieses spezielle Portal nicht genutzt werden.
Wie in mancherlei anderer Hinsicht auch, geht das LEA dabei eigenwillige Wege. Denn mit der Stellung des Antrags dort soll nicht nur – so richtigerweise – die Erlaubnisfiktion nach § 81 Abs. 3 S. 1 AufenthG ausgelöst sein, insbesondere da ein Antrag auf eine Aufenthaltserlaubnis formlos erfolgen kann (vgl. AVwV-AufenthG, Ziff. 81.1.1). Weiterhin soll die digital erstellte Bestätigung über die Antragstellung bereits jede Erwerbstätigkeit erlauben. Wörtlich heißt es dazu auf dem Onlineportal des LEA:
„Nach dem Absenden Ihrer Daten wird Ihnen ein PDF-Dokument als Bestätigung Ihres Antrags angezeigt. Mit diesem PDF-Dokument wird Ihnen der erlaubte Aufenthalt im Bundesgebiet und das Recht zur Aufnahme jeder Erwerbstätigkeit bescheinigt.“
Dies überrascht in mehrfacher Hinsicht: Denn zum einen war das LEA in der Vergangenheit eine der Ausländerbehörden, die derartige, d.h. vom Nachweisdokument für einen Aufenthaltstitel (eAT) losgelöste, Bescheinigungen ablehnte. Zum anderen entspricht dieses Vorgehen auch nicht den Leitlinien, die das BMI mit seinem Länderrundschreiben vom 14.03.2022 vorgegeben hat und die auf eine analoge Anwendung von § 81 Abs. 5a AufenthG ausgerichtet sind.
Ausländerbehörde Frankfurt/M.
Anders als das LEA zeigt sich beispielsweise die Ausländerbehörde der Stadt Frankfurt am Main sehr konservativ. Sie sieht ihre Zuständigkeit erst dann als begründet an, wenn sich die Betroffenen in ihrem Zuständigkeitsbereich melderechtlich i.S.d. § 17 Abs. 1 BMG angemeldet haben. Generell werden die Informationen über die Anmeldung nach § 72 Abs. 1 Nr. 1 AufenthV an die Ausländerbehörde weitergemeldet. Insoweit verweist die Ausländerbehörde der Stadt Frankfurt am Main darauf, dass sie sich selbst im Anschluss daran bei den (angemeldeten) Geflüchteten melden würde.
Dieses Vorgehen zeigt leider ein vielfach zu beobachtendes Missverständnis auf, wonach die durchgeführte melderechtliche Anmeldung eine Voraussetzung für die Zuständigkeit und das Tätigwerden einer Ausländerbehörde wäre. In Hessen beispielsweise regelt die AuslZustV als Grundsatz, dass diejenige Ausländerbehörde örtlich zuständig ist, in deren Bezirk der Ausländer den gewöhnlichen Aufenthalt hat (§ 4 Abs. 1 S. 1). Nur bei einer Verpflichtung zur Wohnsitznahme in einem bestimmten Bezirk ist ausschließlich die Ausländerbehörde verantwortlich, in deren örtliche Zuständigkeit dieser Bezirk allgemein fällt (§ 4 Abs. 1 S. 2 AuslZustV). Die Anmeldung bei der Meldebehörde ist danach keine Voraussetzung für ein ausländerbehördliches Handeln.
Dies macht zudem § 4 Abs. 1 S. 3 AuslZustV deutlich: Lässt sich die örtliche Zuständigkeit nach § 4 Abs. 1 S. 1 und 2 nicht eindeutig bestimmen, so ist diejenige Ausländerbehörde zuständig, in deren Bezirk sich die Notwendigkeit der Maßnahme oder Entscheidung ergibt. Dies wird der Bezirk sein, wo der Ausländer tatsächlich Unterkunft gefunden hat und zum weiteren Aufenthalt in Deutschland einen Aufenthaltstitel beantragen will bzw. schon beantragt hat.
Registrierung und Anmeldung
Zu trennen sind melderechtliche Verpflichtungen nach § 17 Abs. 1 BMG von der „Registrierung“ bei einer bestimmten Behörde. Teils wird dabei, wie in Hamburg, die Registrierung auf einem Onlineportal für Termine zur melderechtlichen Anmeldung gemeint. Teils und überwiegend ist damit die Erfassung bei der Ausländerbehörde gemeint, sofern eine Aufenthaltserlaubnis nach § 24 Abs. 1 AufenthG beantragt wird (vgl. dazu die FAQ des BAMF zur Frage: „Was passiert nach der Einreise? Wo kann ich mich in Deutschland anmelden und wo erhalte ich Unterkunft und Verpflegung?“).
Hintergrund von Letzterem ist, dass das BAMF gemäß § 91a Abs. 1 AufenthG zur Führung eines speziellen Registers verpflichtet ist, welches Informationen über Personen erhält, die ein Visum oder eine Aufenthaltserlaubnis nach § 24 Abs. 1 AufenthG beantragt haben (zu den Inhalten des Registers, s. § 91a Abs. 2 AufenthG). Diese Daten werden von den Auslandsvertretungen oder Ausländerbehörden aufgenommen und müssen dann unverzüglich an das BAMF als Registerbehörde weitergeleitet werden (§ 91a Abs. 3 AufenthG).
Erleichterungen bei der Passpflicht nach § 3 Abs. 1 AufenthG
Drittstaatsangehörige Ausländer haben in Deutschland zwei übergeordnete Pflichten: Sie müssen die Passpflicht nach § 3 Abs. 1 AufenthG erfüllen und weiterhin der Aufenthaltstitelpflicht genügen. Für Ersteres ist der Besitz eines gültigen und anerkannten Passes oder Passersatzes notwendig. Von Letzterem ist mit der Ukraine-AufenthÜV in der Zeit vom 24.02.2022 bis (einschließlich) zum 23.05.2022 eine weitgehende Ausnahme gemacht worden (s. dazu Beitrag vom 15.03.2022).
Bei Aufenthaltserlaubnissen nach § 24 Abs. 1 AufenthG ist die Erfüllung der Passpflicht für deren Erteilung wenig relevant, da über § 5 Abs. 3 S. 1 AufenthG auf die entsprechende Regelerteilungsvoraussetzung des § 5 Abs. 1 Nr. 4 AufenthG verzichtet wird. Allerdings ist die Erfüllung der Passpflicht selbstständig strafbewehrt (§ 95 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG), wobei die Einschränkung der Zumutbarkeit der Beschaffung eines gültigen und anerkannten Passes oder Passersatzes die Strafbarkeit im objektiven Tatbestand ausschließen kann (vgl. § 48 Abs. 2 AufenthG; dazu näher BeckOK AuslR/Hohoff, 32. Ed. 1.1.2022, AufenthG § 95 Rn. 5 ff.). Sonstige Aufenthaltstitel dürfen in der Regel bei Nichterfüllung der Passpflicht schon nicht erteilt werden.
Das BMI hat mit Allgemeinverfügung nach § 71 Abs. 6 AufenthG die ukrainische ID-Card Modell 2015 – vergleichbar mit dem deutschen Personalausweis – als Passersatz anerkannt (BAnz. AT 18.03.2022 B12), so dass mit einem solchen gültigen Dokument der Passpflicht ebenfalls genügt werden kann. Die Anerkennung endet am 23.02.2022 und ist mit Widerrufsvorbehalt erfolgt; indes ist die Anerkennung selbst rückwirkend zum 24.02.2022 vorgenommen worden.
Mittelbare Steuerung des Verwaltungshandelns durch das BMI, insbesondere durch Länderrundschreiben vom 14.03.2022
Im Beitrag vom 15.03.2022 konnte das jüngste Länderrundschreiben des BMI vom 14.03.2022, welches etwa das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport als Teil eines eigenen Erlasses vom 15.03.2022 veröffentlicht hat, noch nicht berücksichtigt werden.
Da das BMI gegenüber den Ausländerbehörden der Länder keine direkte Weisungsbefugnis hat, werden derartige Länderrundschreiben in der Praxis zur mittelbaren Steuerung des Verwaltungshandelns genutzt. Erst durch eigene Erlasse der zuständigen Fachministerien können diese Vorgaben Verbindlichkeit erlangen, so wie etwa in Niedersachsen geschehen.
Bemerkenswert sind aus dem letzten Länderrundschreiben mehrere Aspekte:
Zunächst bestätigt das BMI, dass in Deutschland sowohl die in Art. 2 Abs. 2 als auch die in Art. 2 Abs. 3 des Durchführungsbeschlusses 2022/382/EU vom 04.03.2022 genannten Personengruppen in den Anwendungsbereich von § 24 Abs. 1 AufenthG einbezogen worden sind.
Weiterhin soll allen betroffenen Personen in Anwendung von § 24 Abs. 6 S. 2 AufenthG i.V.m. § 31 BeschV unabhängig vom Vorliegen eines Arbeitsplatzangebots, welches indes auch nur bei Aufenthaltstiteln zwecks Beschäftigung (§ 18 Abs. 2 Nr. 1 AufenthG) erforderlich ist, die Beschäftigung ermöglicht werden.
Als Nachweis dafür soll auf der Aufenthaltserlaubnis nach § 24 Abs. 1 AufenthG vermerkt werden, dass jede „Erwerbstätigkeit erlaubt“ sei. Diese Wortwahl ist ungenau, da Erwerbstätigkeit i.S.d. § 2 Abs. 2 AufenthG nicht nur die abhängige Beschäftigung i.S.d. § 7 SGB IV und die selbstständige Tätigkeit umfasst, sondern zugleich die Tätigkeit als Beamter. Damit wird mittelbar bestätigt, dass jene dritte Alternative faktisch neben der Beschäftigung keine eigenständige Bedeutung hat (vgl. dazu auch Klaus, ZAR 2021, 183 f.).
Arbeitsaufnahme möglich?
Da das BMI darauf hinweist, dass für Geflüchtete aus der Ukraine für das Nachweisdokument des Aufenthaltstitels das von § 78 Abs. 1 AufenthG vorgegebene eigenständige Dokument mit elektronischem Speicher- und Verarbeitungsmedium (eAT) zu nutzen ist, führt dies zur Folgefrage, ob und wie in der Zwischenzeit eine Arbeitsaufnahme möglich wäre.
Insoweit hält das BMI eine analoge Anwendung von § 81 Abs. 5a AufenthG geboten, wobei jedoch die Planwidrigkeit der Regelungslücke bereits fraglich ist. Denn der Gesetzgeber hat sich bewusst für eine Beschränkung auf bestimmte Aufenthaltszwecke entschieden (vgl. BT-Drs. 19/24007, 22) und damit etwa nachziehende Familienangehörige vor die Herausforderung gestellt, dass vor Ausgabe des eAT im Fall eines nach § 81 Abs. 3 S. 1 AufenthG erlaubten Aufenthalts keine Arbeitsaufnahme möglich wäre.
Die geschilderte Praxis des LEA geht noch darüber hinaus: Während § 81 Abs. 5a AufenthG zumindest die Bestellung des eAT bei der Bundesdruckerei verlangt, was erst nach Erfassung von biometrischen Daten (vgl. §§ 61a ff. AufenthV) und inhaltlicher Prüfung möglich ist, will das LEA eine Erlaubnis der Erwerbstätigkeit schon mit bloßer Antragstellung ausreichen lassen.
Die Erhebung einer Gebühr für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis, die in der Regel 100 Euro für Erwachsene und 50 Euro für Minderjährige beträgt (§ 69 Abs. 5 AufenthG, § 45 Nr. 1 AufenthV sowie § 50 Abs. 1 AufenthV), soll nach Ansicht des BMI ebenfalls unterbleiben. Dies bezieht sich gleichermaßen auf die Erhebung als Bearbeitungsgebühr vorab (vgl. dazu §§ 69 Abs. 7 S. 1 und 3 AufenthG, § 49 Abs. 2 AufenthV). Jenes Vorgabe ist zumindest von der Begründung her betrachtet kritisch zu sehen, so dass über eine Änderung in der AufenthV, namentlich von § 52 Abs. 3 AufenthV, nachzudenken ist:
Über § 52 Abs. 3 AufenthV ist jedenfalls aktuell eine abstrakt-generelle Befreiung nicht möglich, da dort Aufenthaltstitel auf der Grundlage von § 24 AufenthG nicht aufgeführt sind. Daher ist nur eine Befreiung im Einzelfall etwa nach § 53 Abs. 1 Nr. 1 AufenthV bei Inanspruchnahme von Leistungen nach dem SGB II, XII oder dem AsylbLG zwingend geboten. Zudem kann im Wege einer Ermessensentscheidung von der Erhebung einer Gebühr aufgrund der wirtschaftlichen Verhältnisse des Geflüchteten abgesehen werden in Anwendung von § 53 Abs. 2 AufenthV.
In dem Länderrundschreiben wird ferner darum gebeten, dass die eAT mit einer Geltungsdauer bis zum 04.03.2024 ab dem Tag der Einreise ausgestellt werden; der Geltungsbeginn darf nicht vor dem 04.03.2022 liegen. Denn erst am 04.03.2022 trat der Durchführungsbeschluss zur Aktivierung der Massenzustrom-RL in Kraft.
Interpretationshilfen durch die EU-Kommission im Wege von operativen Leitlinien
Letzteres ist auf die operativen Leitlinien der EU-Kommission zurückzuführen, welche diese mittlerweile am 21.03.2022 zum Durchführungsbeschluss als Interpretationshilfe veröffentlicht hat. Die EU-Kommission selbst weist zunächst darauf hin, dass nach dem 21. Erwägungsgrund der Durchführungsbeschlusses und in Ansehung von Art. 4 Abs. 1 der Massenzustrom-RL der Schutz zunächst für ein Jahr gewährt wird, allerdings mit doppelter automatischer Verlängerung jeweils um sechs Monate.
Daher dürfte, so die EU-Kommission, ein Aufenthaltstitel auf der Grundlage der Massenzustrom-RL grundsätzlich nur bis zum 04.03.2023 ausgestellt werden. Aus verwaltungspraktischen Gründen wird Folgendes als möglich erachtet:
„Um den Verwaltungsaufwand für die Verlängerung der Aufenthaltstitel zu verringern, können die Mitgliedstaaten den Aufenthaltstitel (in dem Bewusstsein, dass der vorübergehende Schutz gemäß Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie jederzeit beendet werden kann) bereits für zwei Jahre erteilen.“
Einen Erörterungsschwerpunkt in den operativen Leitlinien nehmen die Ausführungen zu Art. 2 Abs. 2 und Abs. 3 des Durchführungsbeschlusses dahingehend ein, welche Voraussetzungen daran zu stellen sind, dass die dort genannten Personengruppen keine „sichere Rückkehrmöglichkeit“ und – kumulativ – keine „dauerhafte Rückkehrmöglichkeit“ in ihr Herkunftsland oder Herkunftsregion haben.
Dies soll der Fall sein, wenn ein offensichtliches Risiko für die Sicherheit der betroffenen Personen aufgrund von dortigen bewaffneten Konflikten oder dauernder Gewalt, dokumentierten Gefahren der Verfolgung oder einer anderen unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung besteht. Hinzukommen muss, dass die betroffenen Personen in dem Herkunftsland oder der Herkunftsregion keine Rechte auf Deckung ihrer Grundbedürfnisse und die Möglichkeit der Reintegration in die Gesellschaft dort haben.
Beachtenswert ist schließlich, dass die EU-Kommission die Mitgliedstaaten (neuerlich) im Einklang mit dem 14. Erwägungsgrund des Durchführungsbeschlusses darum bittet, den vorübergehenden Schutz auf Personen auszudehnen, die nicht lange vor dem 24.02.2022 aus der Ukraine geflohen sind oder die sich kurz vor diesem Zeitpunkt (z. B. im Urlaub oder zur Arbeit) im Gebiet der Mitgliedstaaten befunden haben und aufgrund des Krieges nicht in die Ukraine zurückkehren können.
Konkret sollen von der Erweiterung folgende Personengruppen betroffen sein:
- Staatsangehörige der Ukraine mit Wohnsitz in der Ukraine;
- Staatenlose und Staatsangehörige anderer Drittländer als der Ukraine, die vor dem 24.02.2022 in der Ukraine internationalen Schutz oder einen gleichwertigen nationalen Schutz genossen haben.
Wie „nicht lange“ vor dem 24.02.2022 ist, lassen die operativen Leitlinien offen.
Mit seinem Länderrundschreiben vom 15.03.2022 hat das BMI bestätigt, dass Deutschland dieser Bitte Folge leisten wird. Eine nähere Erläuterung, was mit „nicht lange“ gemeint ist, gab das BMI ebenfalls nicht ab.
Da der Ratsbeschluss auf die „Zunahme der Spannungen“ verweist, dürfte die Fernsehansprache von Wladimir Putin am 21.02.2022 als ein wesentlicher Bezugspunkt dienen, womit eine Flucht ab dem 21.02.2022 ausreichend wäre.
