Das Thema
Für Personen auf der Flucht aus der Ukraine haben die EU und die Bundesrepublik Deutschland schnell und zielführend gehandelt. Auf EU-Ebene hat der Durchführungsbeschluss 2022/382 des Rates vom 04.03.2022 eine zentrale Bedeutung. Unmittelbare aufenthaltsrechtliche Wirkungen erzielt dieser Beschluss nicht; er ist jedoch mittelbar die Grundlage dafür, dass erstmals seit Existenz der sog. Massenzustrom-RL 2001/55/EG und der sie umsetzenden Normen in den Mitgliedstaaten besondere Aufenthaltstitel zum vorübergehenden Schutz erteilt werden können. In Deutschland finden sich diese Regelungen beispielsweise in § 24 AufenthG sowie verfahrensrechtliche Ergänzungen in §§ 42 f. AufenthV, soweit sie die spätere Weiterwanderung unter dem Schutzstatus in andere Mitgliedstaaten betreffen.
Der Weg nach Deutschland
Nach Art. 6 Abs. 1 Schengener Grenzkodex (SGK) i.V.m. Art. 4 Abs. 1 EU-Visum-VO und Anhang II können dort ukrainische Staatsangehörige visumsfrei in den Schengen-Raum über eine Schengen-Außengrenze einreisen, sofern sie im Besitz eines biometrischen Reisepasses sind. Sie haben dann weiterhin die Möglichkeit unter Nutzung von Art. 20 Abs. 1 Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) sich im Schengen-Raum zu bewegen und für bis zu 90 Tage innerhalb von 180 Tagen dort (kumuliert) zu bleiben.
Für sonstige Drittstaatsangehörige, die vorher in der Ukraine lebten, besteht diese Möglichkeit ebenfalls, sofern diese wiederum Staatsangehörige der in Anhang II genannten Staaten sind und ggf. noch weitere Voraussetzungen erfüllen (wie den Besitz eines biometrischen Reisepasses).
Verfügen ukrainische Staatsangehörige indes nicht über einen biometrischen Reisepass, so besteht grundsätzlich keine Möglichkeit zur visumfreien Einreise. Allerdings kann der jeweilige Mitgliedstaat, in den die Einreise erfolgen soll, nach Art. 6 Abs. 5 Buchst. c SGK aus humanitären Gründen von den Voraussetzungen des Art. 6 Abs. 1 SGK und somit auch des Vorliegens eines Visums absehen. Die Binnenmobilität im Schengen-Raum wäre nach Art. 20 Abs. 1 SDÜ indes nicht eröffnet.
Reaktion von Seiten Deutschlands
Da an den Schengen-Binnengrenzen zumindest im räumlichen Bereich der aktuellen Fluchtbewegungen nach Deutschland keine Grenzkontrollen stattfinden (vgl. dazu die Übersicht der nach Art. 25 ff. SGK getroffenen Maßnahmen: https://ec.europa.eu/home-affairs/policies/schengen-borders-and-visa/schengen-area/temporary-reintroduction-border-control_en), war praktisch nicht bzw. nur gering kontrollierbar, ob die Voraussetzungen von Art. 20 Abs. 1 SDÜ vorlagen.
Wohl auch deshalb hat sich die Bundesrepublik Deutschland für eine Ministerialverordnung nach § 99 Abs. 4 iVm Abs. 1 AufenthG (UkraineAufenthÜV) entschieden, die am 08.03.2022 verkündet worden ist und seit dem 09.03.2022 gilt (vgl. § 4 Abs. 1 UkraineAufenthÜV). Da eine solche Ministerialverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates nur für drei Monate gelten kann (§ 99 Abs. 4 S. 2 AufenthG), tritt sie nach § 4 Abs. 2 mit Ablauf des 23.05.2022 außer Kraft. Der 23.05.2022 ergibt sich aus der Rückwirkung der UkraineAufenthÜV, die in § 2 Abs. 4 angeordnet ist. Sie gilt (rückwirkend) seit dem 24.02.2022 (Tag des Angriffs auf die Ukraine). Eine Verlängerung der Verordnung wäre mit Zustimmung des Bundesrates aber möglich (§ 99 Abs. 4 S. 3 AufenthG).
Nach § 2 Abs. 1 bis 3 UkraineAufenthÜV sind folgende Personengruppen vom Erfordernis eines deutschen Aufenthaltstitels kraft Verordnungsrecht bis zum 23.05.2022 befreit:
- Ausländer (und somit nicht nur ukrainische Staatsangehörige), die sich am 24.02.2022 in der Ukraine aufgehalten haben, bereits nach Deutschland eingereist sind oder bis zum 23.05.2022 einreisen werden;
- Ukrainische Staatsangehörige, die am 24.02.2022 einen Wohnsitz oder ihren gewöhnlichen Aufenthalt in der Ukraine hatten, aber die sich zu diesem Zeitpunkt vorübergehend nicht in der Ukraine aufgehalten haben (z.B. wegen Urlaubs, einer Geschäftsreise, eines Familienbesuchs, etc.) und bis zum 23.05.2022 nach Deutschland einreisen;
- Ukrainische Staatsangehörige, die sich am 24.02.2022 bereits rechtmäßig im Bundesgebiet aufgehalten haben, ohne den für einen langfristigen Aufenthalt im Bundesgebiet erforderlichen Aufenthaltstitel zu besitzen, etwa weil sie für einen Besuchsaufenthalt von der Möglichkeit der visumsfreien Einreise und des visumsfreien Aufenthalts Gebrauch gemacht haben.
Über § 3 S. 1 UkraineAufenthÜV – und somit unter Abweichung von § 5 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 AufenthG – wird den betroffenen Personen auch ermöglicht, direkt einen längerfristigen Aufenthaltstitel in Deutschland zu beantragen.
Da ebenfalls Neueinreisen bis zum 23.05.2022 unter die UkraineAufenthÜV fallen, können Flüchtende aus der Ukraine zudem nicht mehr auf ein Visumverfahren bei deutschen Auslandsvertretungen in Nachbarländern der Ukraine verwiesen werden und die Gefahr einer Ablehnung des längerfristigen Aufenthaltstitels aus diesem Grunde über § 5 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 AufenthG besteht dahert nicht.
Längerfristige Aufenthaltsperspektive(n)
Diese längerfristige Aufenthaltsperspektive kann über § 24 AufenthG abgebildet sein, muss dies aber nicht. § 24 AufenthG ermöglicht einen speziellen Aufenthaltstitel in Form einer Aufenthaltserlaubnis für einen vorübergehenden Schutz in Deutschland.
Schutzersuchen in Form von Asyl oder der Anerkennung als Flüchtling nach der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) bleiben möglich; sobald vorübergehender Schutz mit einer entsprechenden Aufenthaltserlaubnis nach § 24 AufenthG gewährt wurde, ruht ein zuvor eingeleitetes Asylverfahren jedoch (§ 32a Abs. 1 AsylG; teils wird diese Regelung aber als unionsrechtswidrig erachtet, vgl. Huber/Mantel AufenthG/Lehnert AsylG § 32a Rn. 2; dagegen und für eine Europarechtskonformität Bergmann/Dienelt/Bergmann, 13. Aufl. 2020, AsylG § 32a Rn. 1). Folgt der Asylantrag jedoch zeitlich später, gilt § 32a Abs. 1 AsylG nicht und der Flüchtende unterliegt den allgemeinen Rahmenbedingungen und Restriktionen eines laufenden Asylverfahrens; insbesondere wären dann auch die Beschränkungen für die Aufnahme einer Beschäftigung zu beachten (vgl. § 61 AsylG) sowie Beschränkungen bei der Wahl des Aufenthaltsorts (vgl. zu Letzterem auch die FAQ des BAMF).
Bedeutung des Ratsbeschlusses vom 04.03.2022
Für die Aufenthaltserlaubnis nach § 24 AufenthG gelten beispielsweise auch die Regelerteilungsvoraussetzungen (wie Sicherung des Lebensunterhalts, etc.) nach § 5 Abs. 1 AufenthG nicht (§ 5 Abs. 3 S. 1 AufenthG).
Welche Personengruppen für eine Aufenthaltserlaubnis nach § 24 AufenthG in Betracht kommen, ergibt sich aus dem Ratsbeschluss vom 04.03.2022. Dieser differenziert mit Art. 2 Abs. 1 einerseits und Art. 2 Abs. 2 sowie Abs. 3 andererseits zwischen einer obligatorischen und fakultativen Anwendung. Eine obligatorische Anwendung besteht für folgende Personengruppen:
- ukrainische Staatsangehörige, die vor dem 24.02.2022 ihren Aufenthalt in der Ukraine hatten;
- Staatenlose und Staatsangehörige anderer Drittländer als der Ukraine, die vor dem 24.02.2022 in der Ukraine internationalen Schutz oder einen gleichwertigen nationalen Schutz genossen haben und
- Familienangehörige dieser Personen, wobei der Ratsbeschluss in Art. 2 Abs. 4 selbst definiert, welche Familienangehörigen erfasst sind.
Deutschland hat sich – so die FAQ des BMI – auch dafür entschieden, die Personengruppe aus Art. 2 Abs. 2 des Ratsbeschlusses in den Anwendungsbereich von § 24 AufenthG einzubeziehen. Es handelt sich dabei um Personen, die Staatenlose und Staatsangehörige anderer Drittländer als der Ukraine sind und die nachweisen können, dass sie vor dem 24.02.2022 nach ukrainischem Recht einen unbefristeten Aufenthaltstitel besaßen. Hinzukommen muss, dass sie nicht in der Lage sind, sicher und dauerhaft in ihr Herkunftsland oder ihre Herkunftsregion zurückzukehren. Nach Ansicht des BMI aus dessen Rundschreiben vom 05.03.2022 ist für einen „unbefristeten Aufenthaltstitel“ eine mit §§ 9, 9a AufenthG nach deutschem Recht vergleichbare Erlaubnis zu verlangen.
Für die Personengruppe des Art. 2 Abs. 3 des Ratsbeschlusses, Staatenlose und sonstige Drittstaatsangehörige, die nur über einen befristeten Aufenthaltstitel für die Ukraine verfügten, hat Deutschland noch keine Einbeziehungsentscheidung getroffen (Stand: 09.03.2022).
Möglichkeit der Arbeitsaufnahme für Flüchtende
Durch entsprechende Hinweise sind die Bundesländer durch das BMI gebeten worden, dass die zuständigen Ausländerbehörden in Anwendung von § 24 Abs. 6 S. 2 AufenthG iVm § 31 BeschV die Aufenthaltserlaubnisse stets mit der Erlaubnis der Aufnahme einer Beschäftigung ausstellen.
Der Runderlass des niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport vom 08.03.2022 betont, dass davon sogar unabhängig vom Vorliegen eines konkreten Arbeitsplatzangebots Gebrauch gemacht werden sollte. Rechtlich ist diese Sichtweise durchaus möglich und richtig, da nur Aufenthaltstitel nach Kapitel 2 Abschnitt 4 ein Arbeitsplatzangebot grundsätzlich verlangen (§ 18 Abs. 2 Nr. 1 AufenthG). § 24 AufenthG zählt indes zum Abschnitt 5 von Kapitel 2 des AufenthG.
Durchaus kritisch zu sehen ist aber eine Anmerkung in dem Runderlass, wonach es „hingenommen“ würde, wenn bereits nach Ausstellung der Fiktionsbescheinigung, aber noch vor Erteilung der Aufenthaltserlaubnis (vermutlich damit gemeint: Aushändigung des elektronischen Aufenthaltstitels [eAT]), eine Beschäftigung aufgenommen werde. Die Bewertung ist ebenfalls bereits in dem Rundschreiben des BMI vom 05.03.2022 enthalten. Die Aushändigung des eAT kann zwischen vier und acht Wochen dauern, da dieser zentral von der Bundesdruckerei hergestellt wird. Hierzu bedarf es auch einer kurzen Einordnung:
Wird bei einem aufenthaltstitellosen Aufenthalt, so wie nach der UkraineAufenthÜV möglich, ein Aufenthaltstitel beantragt, tritt damit die sog. Erlaubnisfiktion des § 81 Abs. 3 S. 1 AufenthG ein und der Aufenthalt wird gegebenenfalls auch über den 23.05.2022 hinaus legalisiert. Mit § 81 Abs. 5a AufenthG kann zwar seit dem 12.12.2020 eine Fiktionsbescheinigung mit einer erweiterten inhaltlichen Bestimmung und Erlaubnis zur Arbeitsaufnahme erteilt werden, so wie es der spätere eAT zulassen würde. Dafür müsste aber zum einen der Bestellvorgang des eAT abgeschlossen sein. Zum anderen müsste der bestellte Aufenthaltstitel auch ein solcher nach Abschnitt 3 oder 4 des Kapitels 2 des AufenthG sein. Dazu zählt § 24 AufenthG nicht.
Damit erhält aus aktuellem Anlass eine dogmatische Frage wieder Bedeutung, wann ein Aufenthaltstitel als Erlaubnis erteilt ist und in welchem Verhältnis das Nachweisdokument (eAT) dazu steht. § 81 Abs. 5a AufenthG spricht zunächst dafür, dass die Erteilung des Aufenthaltstitels als Verwaltungsverfahren grundsätzlich erst mit Ausgabe des eAT abgeschlossen wäre und § 81 Abs. 5a AufenthG diesen Grundsatz durchbricht. Weiterhin heißt es in den FAQ des BMI zur Möglichkeit der Arbeitsaufnahme wie folgt:
„Ja, das wird möglich sein. Eine Erwerbstätigkeit muss von der Ausländerbehörde erlaubt werden. Das Bundesinnenministerium hat den Ländern dringend empfohlen, bereits bei Erteilung der Aufenthaltserlaubnis, auch wenn noch kein konkretes Beschäftigungsverhältnis in Aussicht steht, in den Aufenthaltstitel einzutragen, dass die Beschäftigung erlaubt ist.“
Vertreten lässt sich aber auch, dass § 81 Abs. 5a AufenthG nur eine zuvor teils bekannte Verwaltungspraxis auf rechtssicheren Boden setzen sollte, wonach die Entscheidung über einen Aufenthaltstitel nicht formbedürftig behandelt wurde (vgl. § 77 Abs. 1 AufenthG) und etwa durch eine „vorläufige Bescheinigung“ der Aufenthaltstitel verliehen sowie eine Erwerbstätigkeit ermöglicht werden konnte. Ob diese Verwaltungspraxis weiterhin bestehen und sogar aufleben soll, werden leider erst die nächsten Tage und Wochen zeigen.
Die Relevanz des konkret beantragten Aufenthaltstitels
§ 81 Abs. 5a AufenthG ist jedoch anwendbar, wenn sich der Ausländer für einen Aufenthaltstitel zur (regulären) Erwerbsmigration, etwa eine Blaue Karte EU (§ 18b Abs. 2 AufenthG), eine Aufenthaltserlaubnis als Fachkraft (§§ 18a, 18b Abs. 1 AufenthG) oder nach § 19c Abs. 1 bzw. 2 AufenthG qualifiziert. Hierfür bedarf es insbesondere eines konkreten Arbeitsplatzangebots (§ 18 Abs. 2 Nr. 1 AufenthG) und auch die übrigen Erteilungsvoraussetzungen müssen vorliegen.
Verfügen die betroffenen Personen über Familienangehörige in Deutschland, kann ferner eine Aufenthaltserlaubnis zum Familiennachzug in Betracht kommen, die wiederum unbeschränkten Arbeitsmarktzugang nach § 4a Abs. 1 AufenthG gewährt. Dieser Arbeitsmarktzugang besteht aber erst, wenn der eAT ausgegeben worden ist; § 81 Abs. 5a AufenthG ist auf den Familiennachzug nicht anwendbar. In den Familiennachzug fallen gemäß § 27 Abs. 1 und 2 AufenthG nach deutschem Recht grundsätzlich nur Mitglieder der Kernfamilie, d.h. Ehegatten, gleichgeschlechtliche Lebenspartner und minderjährige ledige Kinder. Nur ausnahmsweise können nach § 36 Abs. 2 AufenthG auch andere Familienangehörige einbezogen werden.
Eine Erwägung für den Weg der (regulären) Erwerbsmigration kann auch sein, dass nach dem 21. Erwägungsgrund des Ratsbeschlusses die „Aktivierung“ der Massenzustrom-RL zunächst nur auf ein Jahr angelegt ist – mit zweifacher automatischer Verlängerung um sechs Monate, wenn keine gegenteilige Entscheidung getroffen wird. Bestenfalls kann bei der Qualifikation für eine Blaue Karte EU, insbesondere mit B1-Sprachkenntnissen der deutschen Sprache, eine Niederlassungserlaubnis nach § 18c Abs. 2 S. 3 AufenthG bereits nach einer 21-monatigen Beschäftigung in Betracht kommen, so dass eine Unabhängigkeit von der Anwendbarkeit der Regelungen zur Massenzustrom-RL besteht und zugleich eine Aufenthaltsverfestigung durch eine Niederlassungserlaubnis erfolgen kann.
Weiterhin möglich ist nach Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis in Anwendung von § 24 AufenthG ein Zweckwechsel, etwa in die (reguläre) Erwerbsmigration. Die gültige Aufenthaltserlaubnis und § 39 S. 1 Nr. 1 AufenthV ermöglichen grundsätzlich einen solchen Zweckwechsel; ein weitreichendes Zweckwechselverbot wie im laufenden Asylverfahren mit § 10 Abs. 1 AufenthG besteht nicht.
Nachteile bei Besitz einer Aufenthaltserlaubnis gemäß § 24 AufenthG für eine spätere Blaue Karte EU
Eine gewisse Absurdität bringt jedoch § 19f Abs. 2 Nr. 1 AufenthG mit sich, also ein spezieller Ausschlussgrund für die Erteilung einer Blauen Karte EU (§ 18b Abs. 2 AufenthG) in Bezug auf die Ausübung einer hochqualifizierten Beschäftigung. § 19f Abs. 2 Nr. 1 AufenthG schließt die Erteilung einer Blauen Karte EU an die Inhaber einer Aufenthaltserlaubnis nach § 24 AufenthG zwingend aus. Da jene Regelung durch Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der Hochqualifizierten-RL vorgegeben ist, wäre selbst durch eine Gesetzesänderung an ihr kein (europarechtskonformes) Vorbeikommen.
Mithin bliebe nur der Weg über eine – zumindest für die berühmte juristische Sekunde – erteilte Aufenthaltserlaubnis etwa nach § 18b Abs. 1 AufenthG, die dann wiederum als Grundlage für die Beantragung einer Blauen Karte EU dienen könnte (in diesem Sinne auch Verfahrenshinweise des Berliner Landesamts für Einwanderung, Ziff. 19f.1.1.)