Das Thema
Der bevorstehende Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union wirft vielfältige Fragen in allen Rechtsgebieten auf. Der folgende Beitrag widmet sich den Auswirkungen eines ungeregelten Austritts (Hard BREXITS) aus Sicht des Arbeitsmigrationsrecht, also im No-Deal Szenario.
Auf die Rechtslage bis zum Austritt wurde bereits hier im #EFAR an anderer Stelle eingegangen.
Aktueller Stand – No-Deal: Ab dem 1. November 2019 ist alles vorbei
Derzeit ist das Vereinigte Königreich (immer noch) ein Mitgliedstaat der EU. Trotz der seinerzeit durch die (damalige) Premierministerin Theresa May dem Europäischen Rat übermittelte Austrittserklärung, die Europäische Union am 29. März 2017 verlassen zu wollen. Art. 50 Abs. 3 Vertrag über die Europäische Union (EUV) sieht für diesen Fall das Wirksamwerden des Austritts nach Ablauf von zwei Jahren nach der Austrittserklärung vor. Allerdings wurde zwischenzeitlich aufgrund einer Vereinbarung zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich, das auf einem Briefwechsel von Mitte März 2019 basiert, die Zweijahresfrist bis zum 31. Oktober 2019 verlängert.
Sofern der Rat (im Einvernehmen aller Mitgliedstaaten) mit dem Vereinigten Königreich nichts anderes vereinbart, würden daher alle unionsrechtlichen Verträge ab dem Tag nach dem Austritt nicht mehr gelten. Folglich wäre das Vereinigte Königreich ab dem 1. November 2019 nicht mehr Mitglied der EU und seine Bürger müssten als Drittstaatsangehörige betrachtet werden, die grundsätzlich genauso wenig privilegiert wären wie andere Drittstaatsangehörigen (vorbehaltlich der EU oder ihrer Mitgliedstaaten, die Privilegien für sie gewähren).
Ungeachtet dessen haben die Mitgliedstaaten weitgehend Regelungen vorbereitet oder geschaffen, die dieser unglücklichen Situation Rechnung tragend für den Fall eines ungeregelten Austritts Platz greifen sollen. Im Folgenden sollen die arbeitsmigrationsrechtlichen Auswirkungen im No-Deal Szenario in Deutschland beleuchtet werden.
No-Deal (“HARD BREXIT”): Die konkreten Folgen
In Ermangelung einer Ratifizierung des Austrittsabkommens durch das Vereinigte Königreich vor dem 31. Oktober 2019 und vorbehaltlich einer weiteren Verlängerung der Frist des Art. 50 Abs. 3 EUV würde das Vereinigte Königreich mit sofortiger Wirkung zum Tag nach dem Austritt, d.h. mit Wirkung zum 1. November 2019, seine Mitgliedschaft in der EU beenden. Folglich würde keine der Regelungen, die eine EU-Mitgliedschaft voraussetzen, mehr für das Vereinigte Königreich und seine Bürger gelten. Dem Rechnung tragend hat der bundesdeutsche Gesetzgeber bereits Regelungen verabschiedet, die die Auswirkungen eines ungeregelten Austritts auch im Arbeitsmigrationsrecht abfedern helfen sollen.
a) Einreise und Aufenthalt
Nach dem Austritt aus der EU wären insbesondere britische Bürger keine EU-Bürger („Unionsbürger“) mehr und würden von keinem der ihnen zuvor wegen ihrer Unionsbürgerschaft gewährten Rechte profitieren. Daher würde die Frage, ob sie berechtigt wären, eine Grenze eines EU-Mitgliedstaates zu überschreiten und sich in einem EU-Mitgliedstaat aufzuhalten, je nach Aufenthaltsdauer sowohl durch EU- als auch durch nationale Gesetze geregelt und zu betrachten.
Grundsätzlich ist jeder Drittstaatsangehörige vor der Einreise in das Schengen-Gebiet, (einschließlich Deutschland) nach EU-Recht (EU-Verordnung 810/2009 – Visakodex) und nationalem Recht (§ 4 Abs. 1 AufenthaltsG) visumspflichtig. Die EU-Verordnung 2018/1806 sieht jedoch einen Anhang vor, in dem die Länder aufgeführt sind, für die die Visumspflicht aufgehoben ist. Am 13. November 2018 hat die Europäische Kommission insoweit bereits vorgeschlagen, britische Staatsangehörige im Rahmen eines No-Deal-Szenarios visumfrei in die EU einreisen zu lassen, allerdings nur mit der Maßgabe, dass das Vereinigte Königreich allen EU-Bürgern auch die gegenseitige visumsfreie Einreise gewährt (KOM(2018) 745 endgültig). Die britische Regierung hat ihrerseits erklärt, dass sie beabsichtigt, kein Visum von Bürgern der EU27-Mitgliedstaaten für Kurzaufenthalte zum Zwecke des Tourismus und der Wirtschaft zu verlangen, so dass diese Gegenseitigkeit wohl auch gewährleistet sein dürfte.
Dies würde im Ergebnis bedeuten, dass weder deutsche (wie auch alle anderen Unionsbürger) noch britische Staatsbürger ein Visum benötigen würden, wenn sie in den Schengen-Raum bzw. in das Vereinigte Königreich für Kurzaufenthalte von bis zu 90 Tagen in einem Zeitraum von 180 Tagen einreisen.
b) Erwerbstätigkeit
Die Frage, ob britische Staatsangehörige im Falle eines ungeregelten Austritts einen Aufenthaltstitel zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit beanspruchen können, ist mangels Gesetzgebungskompetenz der EU eine Frage nationalen Rechts. In Deutschland muss jeder Drittstaatsangehörige vor der Aufnahme einer Beschäftigung eine Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der Erwerbstätigkeit bei der Deutschen Botschaft oder dem Deutschen Generalkonsulat in seinem Heimat- bzw. Wohnsitzland beantragen (§§ 4 Abs. 3, 71 AufenthG). Wie in den meisten anderen Ländern hat Deutschland jedoch auch in Bezug auf einige Staatsangehörige eine Reihe von Privilegien eingeführt. In Deutschland profitieren die am weitestgehend privilegierten Staatsangehörigen – wie zum Beispiel US-Amerikaner, Japaner, Australier oder Südkoreaner – von den folgenden Privilegien:
- Aufenthaltsberechtigung von mehr als 90 Tagen, wenn zuvor eine Aufenthaltserlaubnis bis zur endgültigen Entscheidung beantragt wurde (§ 41 Abs. 1 – 3 Aufenthaltsverordnung)
- Entfallen des Erfordernisses der Beantragung einer Aufenthaltserlaubnis zum Zwecke der Beschäftigung bei kurzfristigen Aufenthalten für bestimmte Tätigkeiten (§ 30 Beschäftigungsverordnung)
- Möglichkeit der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der Erwerbstätigkeit für jede Art von Beschäftigung, unabhängig vom Sitz des Arbeitgebers (§ 26 Abs. 1 Beschäftigungsverordnung)
Vor diesem Hintergrund erschien es mir immer logisch, dass diese Privilegien auch britischen Staatsangehörigen nach dem Austritt gewährt werden würden. Dies würde jedoch entweder eine Gesetzesänderung oder den Erlass einer Verordnung erfordern, was grundsätzlich nur für einen befristeten Zeitraum (von bis zu drei Monaten, Art. 99 Abs. 4 AufenthG) möglich ist. Vor kurzem hat nun die Bundesregierung unter dem 9. August 2019 einen dies regelnden Gesetzentwurf (“Gesetz über die Übertragung von Freizügigkeitsrechten auf das Aufenthaltsrecht nach dem Ausscheiden des Vereinigten Königreichs und Nordirlands aus der EU”). Dieser sieht folgende Regelungen vor:
- Britischen Staatsangehörigen und ihren Familienangehörigen, die zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Austritts ein Daueraufenthaltsrecht nach § 4a Freizüg/EU für das Bundesgebiet besitzen, wird eine Niederlassungserlaubnis nach § 9 AufenthG erteilt.
- Britischen Staatsangehörigen und ihren Familienangehörigen, die zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Austritts ein Aufenthaltsrecht nach § 2 oder § 3 für das Bundesgebiet besitzen und die Voraussetzungen für einen Aufenthaltstitel nach Kapitel 2 Abschnitt 3, 4 oder 6 erfüllen, wird eine Aufenthaltserlaubnis nach diesen Vorschriften erteilt.
- Britischen Staatsangehörigen und ihren Familienangehörigen, die zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Austritts ein Aufenthaltsrecht nach § 2 oder § 3 Freizüg/EU für das Bundesgebiet besitzen, aber nicht die Voraussetzungen für einen Aufenthaltstitel nach Kapitel 2 Abschnitt 3, 4 oder 6 oder nach Absatz 1 erfüllen, wird eine Aufenthaltserlaubnis nach § 7 Absatz 1 Satz 3 AufenthG erteilt.
- Britischen Staatsangehörigen und ihren Familienangehörigen, die zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Austritts ein Aufenthaltsrecht nach dem Freizüg/EU für das Bundesgebiet besitzen, wird bei Beantragung eines Aufenthaltstitels eine (zum weiteren Aufenthalt berechtigende) Fiktionsbescheinigung nach § 81 Absatz 4 AufenthG ausgestellt.
Des Weiteren hat die Bundesregierung am 4. April 2019 die “Fünfte Verordnung zur Änderung der Beschäftigungsverordnung” verabschiedet, die am 12. April 2019 vom Bundesrat genehmigt wurde. Nach der Begründung zu diesem Entwurf soll britischen Staatsangehörigen, die zum Zeitpunkt des Austritts bereits in Deutschland leben oder arbeiten, weiterhin freier Zugang zum Arbeitsmarkt gewährt werden. Dies soll auch für Arbeitsverhältnisse mit britischen Staatsangehörigen, die aufgrund der Freizügigkeit der Arbeitnehmer bisher nur vorübergehend in Deutschland gearbeitet haben (z.B. als Pendler oder in Arbeitsverhältnissen mit mehreren Arbeitsplätzen) gelten. Darüber hinaus wird darauf hingewiesen, dass es für einen Zeitraum bis Ende 2019 gleichermaßen ermöglicht werden, neu einreisende britische Staatsangehörige ohne ausländerbeschäftigungsrechliche Hürden in Deutschland zu beschäftigen, z.B. bei Versetzungen nach Deutschland. Schließlich soll für britische Staatsangehörige, die nicht vor dem Austritt nicht in Deutschland gelebt oder gearbeitet haben, bis Ende 2020 ein privilegierter Zugang zum Arbeitsmarkt wie für einige Staatsangehörige wichtiger Handelspartner (z.B. die Vereinigten Staaten von Amerika oder Kanada) gelten.
Schließlich plant das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat, kurzfristig eine Ministerialverordnung (“Brexit Aufenthalts-Übergangsverordnung”) zu erlassen, nach der britische Staatsangehörige und ihre Familienangehörigen zunächst für einen befristeten Zeitraum von drei Monaten von dem Erfordernis einer Aufenthaltserlaubnis befreit werden sollen. Basierend auf § 99 Abs. 4 Satz 1 und 2 AufenthG ist eine solche Regelung ohne Zustimmung des Bundesrats möglich, soweit es zur Erfüllung einer zwischenstaatlichen Vereinbarung oder zur Wahrung öffentlicher Interessen erforderlich und sie spätestens drei Monate nach Inkrafttreten endet. Es ist jedoch zu beachten, dass die Verlängerung dieser Frist mit Zustimmung des Bundesrates für einen längeren Zeitraum von drei Monaten möglich ist und dass der Bundesrat in seiner Stellungnahme vom 20. September 2019 unlängst auch eine Verlängerung um bis zu einem Jahr (wie in § 99 Abs. 4 Satz 3 AufenthG vorgesehen) ausdrücklich befürwortet hat, um eine ausreichende Übergangszeit für die Überleitung der betroffenen britischen Staatsangehörigen und deren Familienangehörige zu schaffen. Diese Verlängerung sei erforderlich, um Nachteile, die durch eine zu kurz bemessene Übergangszeit entstehen können, zu vermeiden.
Zusammenfassung und Ausblick
Nachdem die EU und das Vereinigte Königreich sich Mitte März auf die Verlängerung der in Art. 50 AEUV vorgesehenen Zweijahresfrist (die am 29. März 2019 ausgelaufen wäre) bis zum 31. Oktober 2019 verständigt hatten, ist es zunächst für ca. 2 – 3 Monate (vermeintlich) ruhig um den BREXIT geworden. Dies hat sich nun seit einigen Wochen wieder vor dem Hintergrund der (wieder) nahenden Frist nachhaltig geändert.
Der Rücktritt der ehemaligen Premierministerin Theresa May und die Nachfolge durch den jetzigen Premierminister Boris Johnson hat in diesem Zusammenhang sicherlich nicht zu einer Entspannung beigetragen. Trotz erheblichen Gegenwinds im britischen Parlament wie auch seitens der Gerichte hält dieser bislang eisern an seinem Plan des Austritts zum 31. Oktober 2019 fest. Ob es hierzu kommt, bleibt abzuwarten. In der Zwischenzeit ist weiterhin völlig unklar, ob das Vereinigte Königreich mit einem modifizierten Austrittsabkommen oder mit einem ungeregelten Austritt aus der EU austreten wird oder gar seine Austrittserklärung – was nach einem Urteil des EuGH möglich wäre (“EuGH zeigt weiteren Ausweg auf”) – zurückzieht. Die weitere Entwicklung bleibt daher mit Hochspannung abzuwarten.
michels.pmks Rechtsanwälte
(Köln)
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